Le Courrier de l'environnement n°48, février  2003

Les chartes forestières de territoire
vers un nouveau contrat social au sujet des espaces forestiers ?

Le fruit d'une évolution des rapports entre la société et les espaces forestiers
Vers un nouveau contrat social au sujet des espaces forestiers
Une inscription dans une perspective de développement rural
Les modalités de mise en oeuvre des CFT
En conclusion

Bibilographie


Les chartes forestières de territoire (CFT) sont un outil contractuel créé par l'article premier de la loi française d'orientation forestière n° 2001-602 du 9 juillet 2001 (LOF). Leur finalité est de mettre en relation l'ensemble des acteurs et usagers de la forêt à l'échelle d'un territoire donné, en vue de négocier les conditions de satisfaction des différentes demandes d'usage de la forêt, dans une perspective de développement durable. Il s'agit donc d'ouvrir la forêt sur les territoires ruraux et périurbains qui la portent, au travers d'une contractualisation en termes de droits et de devoirs entre les détenteurs du foncier et les usagers. à ce titre, lesdites chartes, en offrant l'opportunité de négocier localement un nouveau contrat social au sujet des espaces forestiers et de leurs usages, représentent une innovation dans le domaine forestier français, caractérisé depuis la deuxième moitié du XXe siècle par un certain néocorporatisme où dominent l'État et les acteurs économiques (Buttoud, 1998).
Une quarantaine de projets de CFT sont en cours. Le présent article ne les abordera pas car peu de chartes sont déjà finalisées. Il propose par contre une analyse du dispositif tel qu'il est présenté par la LOF (nouvel article L.12 du Code forestier) et la circulaire ministérielle du 15 février 2001 relative à l'expérimentation des dites chartes (1) . Il s'agit de comprendre quels sont les facteurs à l'origine des CFT et quels en sont les objectifs. Cela conduira premièrement à s'intéresser à l'évolution du statut attribué par la société aux espaces forestiers au cours des derniers siècles et aux origines de la contractualisation de l'action publique dans le domaine forestier. Puis suivra une analyse des leviers d'action en matière de développement rural que les CFT sont appelées à mobiliser. Enfin, les modalités de mise en œuvre et de financements desdites chartes seront examinées.
Cette analyse s'appuiera entre autres sur les évolutions apportées au projet de texte de loi lors des débats parlementaires qui ont précédé l'adoption de la LOF. Au préalable, il convient de rappeler que cette loi d'orientation forestière vise une participation de la politique forestière " à l'aménagement du territoire, en vue d'un développement durable " (nouvel article L.1 du Code forestier) et qu'elle s'insère dans un ensemble de textes promulgués entre 1999 et 2001 (2) et se référant à la notion de développement durable.

[R] Le fruit d'une évolution des rapports entre la société et les espaces forestiers

La notion de " contrats de territoire appliqués à la forêt " a été introduite en 1998 par le rapport Bianco sur la forêt française (3), sur la base du principe un territoire, un projet, un contrat, en lien avec la LOADDT (4) alors en projet. Se référant à ce rapport, le projet de la loi d'orientation forestière, en date du 12 avril 2000, stipule la nécessité d'une approche ancrée sur les territoires, reconnus comme un espace privilégié de concertation et de formalisation des nombreuses attentes relatives à la forêt, d'où la proposition des CFT. Il convient par ailleurs de noter que le projet de loi parle de chartes de territoires forestiers et non de chartes forestières de territoire. La dénomination actuelle n'a été adoptée que lors de la deuxième lecture à l'Assemblée nationale : le rapport de l'Assemblée n° 3054 précise que cette nouvelle appellation correspond ainsi mieux au vœu de disposer " d'un instrument s'inscrivant dans une logique forestière et dont le territoire n'est pas l'objet mais simplement le champ d'intervention ".
Plus largement, les CFT résultent de l'évolution du statut des espaces forestiers en France et en Europe, au cours des derniers siècles. L'émergence de la notion de gestion forestière durable, dans la lignée du sustainable development, illustre notamment un changement profond du regard porté sur les forêts.

De profondes évolutions des usages des espaces forestiers
En trois siècles, les évolutions des forêts européennes ont été profondes, en lien avec l'accroissement de la population et des revenus (Léonard, 2000) : l'Europe est successivement passée de forêts de subsistance à des forêts industrielles aménagées réglementairement pour préserver la ressource ligneuse fournissant l'unique source d'énergie des industries naissantes, puis à des futaies aménagées en coupes réglées. Avec ce troisième modèle, né au début du XIXe siècle, l'on passe d'une logique de restriction des prélèvements à une logique d'optimisation de la production centrée sur le bois d'œuvre (Chauvin, 2002). Ce modèle structure, de nos jours, le paysage forestier français.
Un quatrième modèle forestier tend à se développer dans les pays les plus riches : la forêt sanctuaire ou forêt friche (Léonard, 2000). Il s'agit d'une forêt dont la société n'attend plus forcément la fourniture de biens échangeables : le revenu forestier ne constitue plus qu'une faible part du revenu national, si bien que la fonction de production n'est plus dominante et peut localement devenir secondaire ou absente, tandis que les activités récréatives en forêt s'accroissent dans une société de plus en plus urbaine (5) . L'étude SOFRES réalisée en 2000 sur les Français, la forêt et le bois montre ainsi un attachement profond aux espaces forestiers (91% des Français déclarent aimer la forêt) mais ceux-ci apparaissent avant tout comme un espace de ressourcement. Il convient cependant de remarquer que cette demande est hétérogène voire contradictoire : deux grandes représentations coexistent en effet, celle d'une nature à l'allure sauvage et celle d'une nature aménagée en vue d'un accès facilité. Cette demande, qui concerne en fait l'ensemble des espaces qualifiés de naturels, peut conduire à des tensions avec les propriétaires et gestionnaires ou entre usagers tandis que la fréquentation induit elle-même des nuisances.
La forêt française, occupant actuellement 27% du territoire métropolitain et privée pour 71% de sa surface, est en fait soumise à une multiplicité de regards liée à la diversité des usages : propriétaires forestiers, gestionnaires forestiers, utilisateurs et transformateurs du bois confrontés à des marchés internationalisés, promeneurs, sportifs, protecteurs de la nature… à cela s'ajoutent des facteurs structurels déstabilisateurs : une ressource croissante tant en volume (l'accroissement biologique n'est prélevé qu'à hauteur de 60%) qu'en surface (25 000 ha/an)  (6) mais un déficit chronique de la filière économique forêt-bois française et des problèmes de compétitivité (7) (INRA-DADP). Aussi, la planification de la gestion par propriété (8), qui forme la base du cadre français de gestion forestière, est-elle appelée à une plus grande ouverture sur l'aménagement du territoire dans toutes ses composantes et à s'intéresser à des échelles spatiales autres que celle de la propriété (Chauvin, 2002) : les limites juridiques de la propriété et la responsabilité individuelle de chaque propriétaire ne sont plus forcément pleinement pertinentes.

De la notion de gestion forestière durable…
Le concept de gestion forestière durable a vu le jour après 1987, en application au secteur forestier de la notion de sustainable development, basée sur la notion de besoins humains à satisfaire et forgée dans le rapport Brundtland. Lors de la préparation du Sommet de Rio, les préoccupations portaient essentiellement sur les forêts tropicales confrontées à une déforestation chronique. Le Sommet de Rio n'aboutira en matière forestière que sur une déclaration de principes non juridiquement contraignants (Principes forestiers de la CNUED (9)). Parallèlement la notion de gestion durable des forêts s'étend à l'ensemble des forêts mondiales. Ainsi au sein de l'Accord international sur les bois tropicaux de 1994 figure l'engagement des pays consommateurs (c'est-à-dire les pays non tropicaux) de gérer leurs forêts de façon durable.
En Europe, la notion de gestion forestière durable a rapidement évolué vers une conception fonctionnaliste définie officiellement en 1993 à la conférence ministérielle d'Helsinki sur les forêts européennes  (10): " La gestion durable signifie la gérance et l'utilisation des forêts et des terrains boisés, d'une manière et d'une intensité telles qu'elles maintiennent leur diversité biologique, leur productivité, leur capacité de régénération, leur vitalité et leur capacité à satisfaire, actuellement et pour le futur, les fonctions écologiques, économiques et sociales pertinentes, aux niveaux local, national et mondial et qu'elles ne causent pas de préjudices à d'autres écosystèmes ". Cette définition a été reprise sous une forme légèrement modifiée dans l'article premier de la LOF (nouvel article L.1 du Code forestier).

… Aux services forestiers dits non-marchands
Dans les contrées européennes, non menacées de déforestation, la mise en œuvre de la gestion forestière durable concerne particulièrement les services forestiers dits non-marchands. Les forêts ne produisent en effet pas que du bois et fournissent d'autres utilités, souvent non intentionnelles de la part du propriétaire du foncier forestier et pour la plupart non marchandes, qu'il s'agisse de la fourniture d'espaces de récréation, de la contribution au paysage ou encore de la protection des sols et des ressources en eau. Qualifiées de services non-marchands, ces utilités ne sont dans une majorité de cas pas appropriées ni spécialement rémunérées (Buttoud, 1998). Elles sont généralement localisées (elles ne sont accessibles que sur place) mais avec une forte " substituabilité " d'un espace ordinaire à l'autre (ce qui peut générer une concurrence entre territoires), en relation très variable avec la fonction de production de bois  (11), et présentent une échelle d'appréciation souvent beaucoup plus vaste que la simple parcelle forestière (Terrasson, 2002).
Cette notion de services forestiers non-marchands mérite une clarification. Le terme " non-marchand " permet d'exclure les produits ayant une valeur commerciale avérée : en premier lieu, le bois d'œuvre et le bois d'industrie mais également les champignons ou le bois de chauffe, bien qu'ils échappent souvent à un enregistrement fiscal et statistique. Reste le terme " service " : selon Gadrey (cité par Aznar, 2001), un service est " une opération visant la transformation d'une réalité C possédée ou utilisée par un client ou un usager B, et réalisée par un prestataire A à la demande de B (et souvent en interaction avec B), mais n'aboutissant pas à un produit final susceptible de circuler économiquement indépendamment de C ". Cette définition permet, d'une part, de distinguer la production de biens (par exemple, le bois) de celle d'un service (par exemple, la réalisation et l'entretien d'un chemin de randonnée indissociable du fonds qui le porte). Elle insiste, par ailleurs, sur le rôle des agents économiques impliqués dans ledit service.
Dans le cas des espaces forestiers, en reprenant le cadre d'analyse développé par Aznar au sujet des services environnementaux (2001), l'agent A de la définition précédente est en général le propriétaire ou le gestionnaire d'un bien-support C, dont l'agent B est un usager d'origine locale ou non, la relation de service entre les agents A et B étant généralement indirecte au travers d'une médiation institutionnelle. Dès lors, en suivant Aznar, il est possible de distinguer trois grands types de relations :
- lorsque la prestation de A est non intentionnelle, il n'y a pas de relation de service telle que définie précédemment (même s'il existe bien un usager B) et l'on se trouve en présence d'une externalité simple : " des situations où les décisions de consommation ou de production d'un agent affectent directement la satisfaction (bien-être) ou le profit (bénéfice) d'autres agents sans que le marché évalue et fasse payer ou rétribue l'agent pour cette interaction " (Picard, cité par Mollard, 2002). Cette situation semble correspondre à l'essentiel des services forestiers non-marchands qui ne sont donc pas des services au sens économique : l'opportunité d'usage à des fins récréatives de routes forestières ou de la cueillette de menus produits (du moment que cette cueillette ne prend pas un caractère d'activité commerciale), la contribution de la forêt au paysage… ;
- lorsqu'il y a bien une relation de service entre les agents A et B mais qu'il y a exclusion des usagers ne participant pas au financement de la production du service, l'on entre dans le champ d'un service à caractère privé, tel que la location de chasses privées ;
- lorsqu'à l'inverse du cas précédent, il existe une relation de service (souvent indirecte via une médiation institutionnelle) mais sans exclusion, il s'agit d'un service à caractère public. Tels sont les cas des forêts dites de protection, dont la gestion vise la prévention et la gestion de risques naturels notamment en montagne, ou des réserves intégrales domaniales, dont l'objet est la préservation des processus écologiques : ces espaces sont affectés à un service dont le bénéficiaire (l'agent B) est la société en général et le prestataire (l'agent A) est la puissance publique avec un financement via l'impôt.
Ainsi, la problématique des services forestiers non-marchands est, dans une majorité de cas, l'internalisation d'externalités, c'est-à-dire la création de réelles relations de services entre les propriétaires du foncier forestier (le bien support) et ses usagers. L'un des obstacles majeurs est que ces externalités ont un caractère économique public (non-rivalité dans l'usage et impossibilité d'exclusion des usagers : les paysages…) ou public mixte (s'il y rivalité d'usage : promeneurs/propriétaires, promeneurs/chasseurs…) mais ont des biens supports privés dans une majorité de cas (71% de la surface forestière française sont privées). Par ailleurs, les externalités forestières ne sont pas forcément que positives comme le montre la fermeture de certains paysages à la suite des boisements massifs d'après-guerre.

[R] Vers un nouveau contrat social au sujet des espaces forestiers

L'article premier de la LOF rappelle que la politique forestière relève de la compétence de l'État mais introduit également la notion de contractualisation entre les collectivités territoriales et l'État en vue de la mise en œuvre de cette politique (nouvel article L.2 du Code forestier). Cette notion est une nouveauté en matière de droit forestier (Lagarde, 2001)  (12), l'Assemblée nationale ayant précisé que les CFT en constituent le moyen privilégié.

La contractualisation comme mode d'action publique en matière forestière
Le recours à la contractualisation de l'action publique est un élément central de la décentralisation intervenue en France depuis les années 1980 et de la recomposition territoriale qui l'accompagne. Le contrat permet de formaliser l'accord d'une pluralité d'intervenants de statuts divers autour d'objectifs partagés et favorise ainsi l'adaptation des interventions aux territoires concernés, en remplissant trois grandes fonctions : servir de base pour la définition même du territoire considéré, représenter un cadre d'apprentissage des logiques d'intervention des différents contractants, améliorer le contrôle des engagements réciproques des différentes parties (Guérin et Moquay, 2002). Territorialisation de l'action publique et contractualisation répondent en fait à un même besoin d'efficacité : agir de manière différenciée, au niveau le plus adéquat, en fonction des besoins spécifiques et des attentes de la société (Domas, 2002).
En matière forestière, l'émergence de la notion de contractualisation des interventions publiques résulte d'une évolution profonde du mode de définition de la politique forestière française (Buttoud, 1998). Basée depuis le Moyen âge sur un modèle étatique de contrôle de l'utilisation de l'espace, la politique forestière a évolué au cours de la première moitié du XXesiècle vers un modèle libéral productiviste tourné notamment vers les propriétaires forestiers privés (avec, entre autres, la création du Fonds forestier national, en 1946). Ce modèle s'est accompagné d'un certain néocorporatisme avec l'association croissante à la définition de la politique forestière des opérateurs économiques impliqués dans la production de bois. Mais, avec la montée en puissance des attentes sociales et environnementales liées aux espaces forestiers, ce système est contraint d'évoluer.
C'est dans ce cadre qu'apparaît la contractualisation en vue de négocier un nouveau contrat social relatif aux usages des espaces forestiers, avec, dans la LOF de juillet 2001, la création des CFT (contrat sous l'égide de la collectivité) et la reconnaissance de la certification forestière (nouvel article L.13 du Code forestier) où un contrat est scellé au travers du marché entre les producteurs et les consommateurs de produits à base de bois. La dimension sociale et non uniquement économique de la contractualisation proposée au travers des CFT apparaît, entre autres, dans le vocabulaire employé par la circulaire de février 2001, qui précise qu'une CFT a vocation à consigner les engagements des propriétaires forestiers et des demandeurs de biens et/ou de services " en terme de droits et de devoirs ".

De la contractualisation au projet de territoire
Dans le cadre de contractualisation évoqué ci-dessus, le médiateur politique prend le pas sur le gestionnaire forestier, acteur du territoire parmi d'autres, et l'aménagement forestier s'insère dans un projet de territoire. La LOF ne mentionne en fait pas le terme " projet de territoire ", se contentant de l'expression " programme d'actions pluriannuel ". La circulaire de février 2001 s'y réfère par contre, stipulant que la politique forestière doit être modulée en fonction des réalités locales des territoires et des acteurs, selon une logique " une problématique, des acteurs, un territoire, une charte ". Un projet de territoire est l'affirmation à l'échelle d'un territoire donné d'une ambition négociée et partagée, fondée sur une réflexion prospective collective qui met en perspective et en synergie l'activité des acteurs concernés (Chappoz, 1999). Il s'agit d'un espace de dialogue et de négociation, qui recouvre trois types de contrats (Orange, cité par Chappoz) : un contrat politique (construction du projet global, constitution du jeu d'acteurs, identification des ressources nécessaires), un contrat institutionnel (maillage des partenaires, définition des conditions d'accès aux compétences des partenaires et aux ressources) et un contrat opérationnel (dotation des opérateurs des moyens nécessaires à la réalisation des actions préparées par les deux contrats précédents).
Un projet de territoire nécessite l'identification du territoire concerné et la fixation d'un pas de temps pour sa mise en œuvre. Au sujet du périmètre d'une CFT, le texte de loi comme la circulaire ne fixent pas de seuil ni ne définissent le terme " territoire ". La loi insiste sur la pertinence au regard des objectifs poursuivis tandis que la circulaire énonce le besoin d'un périmètre permettant une mobilisation optimale des acteurs. De même, les deux textes restent très ouverts sur la durée de validité des chartes : la loi parle d'un " programme d'actions pluriannuel ", la circulaire " d'une durée déterminée en fonction de la situation " mais d'orientations " au moins à trois ans ". Les deux textes plaident ainsi pour une approche pluriannuelle (" sur le moyen et le long terme ", précise la circulaire), ce qui paraît pour le moins logique du fait de la durée des cycles forestiers.
Quant au contenu minimal d'une charte, il est précisé par la circulaire qui demande un rapport de diagnostic (état actuel du territoire et évolutions sur vingt ans) et un document définissant " les orientations fondamentales […]), les mesures et les modalités d'organisation nécessaires pour assurer leur cohérence et leur mise en œuvre ". Sur cette base, les chartes donnent lieu à des conventions d'application entre les propriétaires et les gestionnaires forestiers (privés ou publics) d'une part, et les autres parties concernées, d'autre part. On retrouve ainsi les trois contrats d'Orange. Le contrat opérationnel apparaît explicitement sous la forme des conventions d'application. La charte contient quant à elle les deux autres : le contrat politique avec la fixation d'orientations et le contrat institutionnel avec les modalités d'organisation de l'action.
Au passage, il est possible de préciser le terme " charte ". à l'instar des chartes de pays ou de parc naturel régional, la charte forestière est un document de référence qui détermine la stratégie du territoire concerné. Ce n'est qu'ensuite, sur la base de la charte, qu'intervient un contrat portant sur les engagements financiers nécessaires à la réalisation du projet de territoire (dans le cas des CFT, ce sont les conventions d'application). Une charte a en fait surtout une force morale du fait de son caractère public : sa ratification impose l'engagement des signataires à en respecter les orientations et à contribuer à son application (Gorgeu, 1997).
Quant à la validation des CFT, il n'y a pas de procédure formalisée. L'appréciation de la cohérence d'une CFT avec la politique forestière et la politique d'aménagement du territoire relève du Préfet : la reconnaissance par celui-ci du périmètre d'une CFT vaut de facto reconnaissance de celle-ci. Cette reconnaissance basée sur la constatation d'un périmètre relève d'une certaine norme que l'on retrouve dans la plupart des textes récents relatifs aux territoires (Giraut et Vannier, 1999). Par ailleurs, relevons que c'est l'État qui reconnaît les CFT même si celles-ci peuvent être de l'initiative de collectivités territoriales : la politique forestière reste de la compétence de l'État qui en assure la cohérence (nouvel article L.2 du Code forestier).

[R] Une inscription dans une perspective de développement rural

Les interventions des pouvoirs publics sont classiquement justifiées dans deux situations où les pouvoirs publics s'interposent entre le marché et les agents économiques (Daucé et al., 2002) : premièrement pour modifier une répartition de revenus entre individus ou entre territoires jugée inéquitable (dimension redistributive) et, deuxièmement, pour pallier les dysfonctionnements et les défaillances du marché (dimension allocative). Cette seconde dimension concerne particulièrement les activités à faible mobilité du capital et à cycles de production au long terme qui rendent difficiles l'adaptation rapide aux évolutions du marché : c'est notamment le cas des activités liées à la forêt et au bois (Aubert et al., 2001).

Quatre objectifs affectés aux CFT
Daucé et al. identifient quatre leviers d'action en matière de politiques rurales : la valorisation des ressources fixes, l'action sur l'implantation ou le développement des entreprises du secteur secondaire, l'action sur la dynamique résidentielle et, enfin, l'action sur le capital humain. Plus spécifiquement, les politiques forestières des pays du Nord, dont la France, visent à répondre à trois enjeux (Buttoud, 1998) : premièrement, satisfaire la demande croissante de produits forestiers  (13), deuxièmement, réguler les services non-marchands et, enfin, accompagner la déprise agricole qui met à disposition des terres pour un boisement naturel ou artificiel. C'est à la lumière de ces éléments qu'il convient d'analyser les objectifs, au nombre de quatre, assignés par la LOF aux CFT. Celles-ci doivent en effet viser :
- soit à garantir la satisfaction de demandes environnementales ou sociales particulières concernant la gestion des forêts et des espaces naturels qui leur sont connexes ;
- soit à favoriser le regroupement technique et économique des propriétaires forestiers, la restructuration foncière ou la gestion groupée à l'échelle d'un massif forestier ;
- soit à renforcer la compétitivité de la filière de production, de récolte, de transformation et de valorisation des produits forestiers ;
- soit à contribuer à l'emploi et à l'aménagement rural, notamment par le renforcement des liens entre les agglomérations et les massifs forestiers (ce dernier objectif ne figurait pas dans le projet de loi d'avril 2000 : il a été introduit par l'Assemblée nationale en première lecture).
Avant de poursuivre, il convient de préciser qu'il n'y a pas de financements spécifiques prévus pour les CFT : les actions qui en découleront devront faire appel aux voies de financement déjà existantes.

Internaliser les externalités par indemnisation ?
Le premier objectif assigné aux CFT s'inscrit dans une dynamique de valorisation de ressources fixes productrices d'externalités, auxquelles font écho des attentes sociales. Concrètement, l'approche retenue est une prise en compte des externalités sur la base d'un principe prescripteur-payeur déjà proposé par le rapport Bianco : au sujet des conventions d'application des actions prévues dans les CFT, la circulaire de février 2001 qualifie les demandeurs d'usages (et financeurs) de " donneurs d'ordre ". Mais il ne s'agit pas tant de la rémunération d'un service que de la compensation de contraintes consenties par les propriétaires signataires des conventions d'application. L'article premier de la loi indique ainsi que la politique forestière privilégie " la recherche de justes contreparties pour les services rendus par la forêt et les forestiers […] lorsque cela conduit à des contraintes et à des surcoûts d'investissement et de gestion " (nouvel article L.1 du Code forestier). Cet alinéa, introduit par le Sénat, place la contractualisation évoquée plus haut dans une perspective d'indemnisation, essentiellement par la puissance publique comme nous le verrons dans la quatrième partie au sujet des sources de financement.
De fait, la LOF propose de garantir la multifonctionnalité des espaces forestiers par la compensation des manque-à-gagner de la fonction de production mais cela n'aboutit pas à la création d'une situation de marché pour lesdits services (dont on a vu précédemment qu'il s'agit pour une majorité de cas d'externalités et non de services au sens économique). Leurs bénéficiaires (les usagers non-économiques des espaces forestiers, c'est-à-dire non impliqués dans la production de bois) ne payent qu'indirectement par l'impôt, sans aucune relation d'échange particulière avec les fournisseurs desdits services (les " forestiers " du nouvel article L.1). De plus, la compensation n'intervient qu'en cas de contraintes et de surcoûts : soit de telles contraintes existent et dès lors la puissance publique fournit une contrepartie aux " forestiers " subissant des externalités négatives générées par des usages non-économiques intempestifs, soit la situation actuelle reste inchangée (les externalités actuelles restent des externalités tant que les usagers qui en bénéficient ne génèrent pas à leur tour des externalités négatives vis-à-vis de l'activité de production de bois).
Il convient de relever que le texte de loi ne considère que des " services rendus par la forêt et les forestiers " : il est donc question d'externalités a priori positives, ce qui signifie qu'aucune solution n'est proposée pour les externalités forestières négatives. Aucune définition n'est par ailleurs donnée au sujet des " contraintes " et des " surcoûts" de même qu'aucune indication sur le mode de mise en œuvre desdites contreparties et du niveau de contraintes à justifier pour en bénéficier. En conclusion de cette analyse du premier objectif assigné aux CFT, il apparaît que les dispositions prévues par le législateur ne semblent pas à même de solutionner à long terme la question des services forestiers non-marchands.

Agir sur les structures de production et de transformation du bois
Le second objectif vise à nouveau la valorisation des ressources fixes mais par une action sur les structures de production, à savoir les propriétés forestières confrontées à un morcellement non négligeable, qui constitue un handicap pour la gestion forestière. Le troisième objectif joue essentiellement sur le développement des entreprises du secteur secondaire (transformation et valorisation des produits forestiers) étendu aux entreprises d'exploitation et de travaux forestiers, l'enjeu de la compétitivité, particulièrement important pour les structures industrielles, étant clairement posé. Ces deux objectifs peuvent également mobiliser le levier d'action sur le capital humain (formation des propriétaires…) et s'inscrivent clairement dans le premier enjeu de la politique forestière. Ils restent cependant sectoriels et focalisés sur la seule fonction de production. Ils ouvrent néanmoins la possibilité d'un financement portant sur des actions souvent déjà existantes mais en tenant davantage compte des caractéristiques territoriales.
Le quatrième objectif est plus transversal et porte sur la fonction sociale des forêts : il souligne l'importance que l'emploi lié à la forêt ou au bois peut jouer en milieu rural, ainsi que la nécessaire solidarité à établir entre les territoires supports d'externalités positives et les territoires d'origine des personnes qui en bénéficient ou cherchent à en bénéficier (les agglomérations). Le changement de dénomination des chartes intervenu en mai 2001 souligne par ailleurs la possibilité que puissent participer à des chartes (et donc à leur financement) des collectivités dont le territoire n'est pas forestier (notamment les communautés d'agglomération).
Les CFT s'inscrivent ainsi dans les principaux leviers de l'action publique en milieu rural (à l'exception de l'action sur la dynamique résidentielle qui ne concerne pas directement la forêt… sauf en terme de pression foncière). Par ailleurs, les chartes forestières étant appelées " à devenir un outil d'aménagement et de développement durable des territoires ruraux, insérant davantage les forêts dans leur environnement économique, écologique, social et culturel " (circulaire de février 2001), le vœu d'une multifonctionnalité de la forêt requiert la combinaison de plusieurs des objectifs (certains restant particulièrement sectoriels  (14)) et une ouverture sur d'autres secteurs d'activité ou thématiques (tourisme, gestion des risques naturels, relations avec l'agriculture…). Le mode d'internalisation des externalités positives envisagé par la loi se cantonne cependant au champ de l'indemnisation compensatrice de manque-à-gagner et non à la véritable création de relations de service.

[R] Les modalités de mise en oeuvre des CFT

Comme on l'a déjà vu au sujet de la portée spatiale et de la durée de validité, les modalités de mise en œuvre des CFT sont très ouvertes, laissant en fait une liberté d'organisation et de choix méthodologiques aux porteurs de projets, ce qui correspond au souhait d'adapter la politique forestière aux réalités des acteurs et des territoires. Concernant l'organisation des acteurs, l'examen des textes relatifs aux CFT soulève certains questionnements, dont les réponses seront sans doute fournies quand les projets actuels de CFT seront finalisés. Un autre aspect particulièrement important est l'articulation desdites chartes avec les autres projets de territoire éventuellement existants sur le périmètre d'une CFT et surtout sources potentielles de financements dans la mesure où les CFT ne sont qu'un outil d'organisation et de structuration d'un collectif d'acteurs et non de financement.

Mobilisation et structuration des acteurs
A qui revient l'initiative d'une CFT ? La circulaire du 15 février 2001 indique seulement que les chartes résultent d'une initiative " locale, […] communale, intercommunale ou départementale, voire régionale ", précisant par contre que " les propriétaires forestiers et les élus sont les acteurs indispensables à la mise en place d'une CFT ", ce qui se justifie : les propriétaires (qui peuvent être institutionnels) sont les premiers concernés par les usages de leurs forêts et les élus confèrent une portée politique indispensable au projet de territoire. L'Assemblée nationale a d'ailleurs ajouté au texte de loi dès la première lecture un alinéa stipulant que " la charte peut être élaborée à l'initiative d'élus des collectivités concernées ".
Le dispositif des CFT semble donc à nouveau très ouvert, mais la circulaire précise cependant que " les demandes économiques, sociales et environnementales doivent être portées par des acteurs clairement identifiés et légitimés [pour] un débat constructif et responsable avec les partenaires traditionnels de la filière de la forêt et du bois (propriétaires, exploitants et industriels…) ". Cela soulève deux remarques de fond, sachant que la circulaire ne fournit pas plus d'information sur ce point. Premièrement, à qui revient la possibilité de légitimer les porteurs desdites demandes : aux élus en tant que représentants du territoire, aux " partenaires traditionnels de la filière " ou au préfet (chargé de la reconnaissance de la CFT) ? Deuxièmement, lesdits partenaires traditionnels de la filière sont posés de fait comme responsables et constructifs alors que, vue la formulation de la circulaire, la réciproque n'est pas forcément valable pour les porteurs de demandes. Ne risque-t-on pas de déboucher sur une concertation limitée aux " partenaires traditionnels " et aux élus (d'ailleurs également partenaires traditionnels) qui sont de toute manière la principale source de financement identifiée par la loi pour les conventions d'application ? Par ailleurs, la circulaire insiste sur la nécessité de consensus et précise qu'une charte ne peut pas être imposée, ce qui place les propriétaires forestiers en position de force : comme ils sont détenteurs du foncier, leur accord est incontournable.
Sur le plan méthodologique, il n'y a aucune préconisation, si ce n'est la nécessité d'organiser une concertation préalablement à la rédaction de la charte. De même, il n'est pas demandé d'organisation juridique particulière (contrairement aux pays et aux parcs naturels régionaux). La circulaire préconise, par contre, une certaine institutionnalisation du jeu d'acteurs, distinguant pour chaque charte, trois types d'acteurs particuliers : des " promoteurs du projet ", d'une part, et un " animateur " et un " pilote " désignés par les précédents, d'autre part. Les premiers ne font pas l'objet d'une définition de tâche contrairement aux deux autres. L'animateur doit " jouer un rôle politique […] fédérer les énergies […] faciliter la concertation et la médiation" tandis que le pilote doit " jouer un rôle technique et administratif ". Autant le positionnement du pilote comme maître d'œuvre semble clair, autant le positionnement de l'animateur par rapport aux promoteurs est flou, la circulaire ne donnant pas plus d'information. Concernant le pilote, la circulaire précise qu'il sera choisi parmi les " représentants des structures dont la compétence est reconnue " et cite spécifiquement les parcs naturels régionaux (PNR) et les pays " possédant déjà l'expérience de la rédaction de charte d'aménagement du territoire ". Si les promoteurs sont des élus et le pilote une structure de type PNR ou pays liée à des élus, qui jouera l'animateur à rôle " politique " ?
La circulaire de février 2001 fournit également des propositions de " pilotes institutionnels ou professionnels " par type de thématique potentielle, sans préciser cependant le sens du terme " pilote " : s'agit-il de porteurs de projets ou des pilotes définis précédemment ?. Il est intéressant d'examiner les catégories d'acteurs concernées  (15). Sur 118 mentions, les collectivités territoriales en représentent 36%, ce qui est logique vue l'importance qui leur est accordée par le texte de loi. Par ailleurs, deux points particuliers sont à relever. Premièrement, la forte représentation des organismes professionnels et consulaires avec le quart des mentions (dans le détail, il s'agit majoritairement des organismes liés à l'aval de la filière forêt-bois), ces organismes appartenant aux " partenaires traditionnels de la filière " évoqués précédemment. Deuxièmement, il convient de noter la très faible présence des organismes représentatifs de propriétaires forestiers pourtant directement concernés par la majorité des problématiques : leur pourcentage de mentions est le plus bas (5 %).

Une nécessaire articulation
Comme cela a été dit précédemment, il n'y a pas de financement spécifiquement prévu par l'État pour les actions inscrites dans les CFT : celles-ci devront faire appel aux voies de financements déjà existantes, à savoir les collectivités territoriales, les contrats de plan État-Région et leurs avenants  (16), les aides de l'État à l'investissement forestier  (17) et, le cas échéant, les opérateurs économiques privés. Le nouvel article L.12 du Code forestier précise que les " justes contreparties pour les services rendus par la forêt et les forestiers " donneront lieu à des aides publiques, mais, comme la circulaire indique que la participation financière de l'État interviendra " éventuellement ", les collectivités territoriales seront probablement une source financière importante. À ce niveau, les collectivités locales (communes et établissements publics de coopération intercommunale) pourraient jouer un rôle déterminant : ces structures ont en effet une fonction charnière dans la production ou l'encadrement de la production de services environnementaux, du fleurissement des bourgs à l'entretien des berges de cours d'eau ou de circuits de randonnée. Les EPCI sont particulièrement concernés dans la mesure où la taille des biens supports de tels services environnementaux (un bassin versant, un massif forestier…) correspond plus à leur périmètre d'action qu'à celui des communes (Aznar, 2001).
Dans ce cadre, une articulation du contenu des projets de CFT avec les objectifs des collectivités sollicitées est requise : il faudra agir pragmatiquement en vue de répondre aux critères d'éligibilité des différents financeurs potentiels et, donc, correspondre aux éventuels projets de territoire englobant le périmètre de la CFT. C'est particulièrement le cas pour les chartes de pays et les chartes de PNR. La circulaire de février 2001 mentionne à ce sujet qu'une charte forestière " n'a pas vocation à se substituer aux lois ou réglementations en vigueur et sa mise en place doit tenir compte de la présence avérée, ou à l'étude, […] de projet d'aménagement et de développement territorial global " ; dans ce cas, la charte forestière est appelée à en devenir le volet forestier. De même la durée de ladite charte est assujettie à celle du projet global, la durée de la charte devant être équivalente à celle restant à courir pour le projet global. Au sujet des chartes de Pays et de PNR et des projets d'agglomération (qui pourraient également être sollicités, vu la formulation du quatrième objectif assigné aux CFT), il convient de rappeler que ce ne sont pas des outils de financement direct : il s'agit de documents servant de cadre de référence pour la négociation d'un contrat particulier dans le cadre du contrat de plan État-Région (Jenkins, 2001).

[R] En conclusion

Illustration de l'émergence de la contractualisation comme mode d'action publique dans le domaine forestier français, les CFT ouvrent de nouvelles perspectives aux acteurs intéressés par les espaces forestiers et leur gestion : association d'acteurs non traditionnels et porteurs d'attentes nouvelles à la définition de la gestion forestière (sachant que les demandes émanant des différentes catégories d'usagers peuvent être passablement contradictoires…), discussion du mode d'internalisation des externalités forestières, insertion de la gestion forestière dans un projet de territoire… Bref, les CFT sont un outil offrant l'opportunité de négocier localement un nouveau contrat social relatif aux espaces forestiers et à leurs usages, au sein d'un espace rural et périurbain plus large, même si certains objectifs affectés aux CFT par la LOF restent sectoriels.
Ainsi, à l'instar de l'un des scénarios développés au sujet de l'agriculture française à l'horizon 2015 (Lacombe et Guiheneuf, 2000), la politique forestière pourrait progressivement s'effacer au travers de la contractualisation au profit d'une politique globale de développement rural reposant sur la valorisation des initiatives créatrices d'activités. Aux côtés des activités agricoles, les activités forestières seraient jugées à l'aune de leur contribution au développement territorial : fourniture de bois aux industriels mais prestation également de véritables services (au sens économique) en matière d'entretien de l'espace, de prévention des risques naturels ou d'activités touristiques et récréatives. En fait, il appartient aux acteurs intéressés et notamment aux élus locaux, dont le rôle a été souligné lors des débats parlementaires, de s'approprier l'outil CFT et de concrétiser le vœu de multifonctionnalité exprimé par la LOF.
N'étant pas une source de financement, les CFT représentent avant tout un outil de structuration permettant à un collectif d'acteurs d'afficher à l'échelle d'un territoire donné une lisibilité et une visibilité vis-à-vis de sources extérieures de financement. Lisibilité en termes de démarche de projet reposant sur un diagnostic du territoire mais également visibilité par l'affichage d'un titre " Charte forestière de territoire " attribué par l'État (en la personne du préfet). Ce titre, Charte forestière de territoire, n'a certes pas la valeur du label Parc naturel régional (attribué par décret ministériel) mais peut constituer un avantage compétitif pour l'attraction de financements, d'entreprises liées au bois ou d'une clientèle d'activités récréatives. En effet, la compétitivité des entreprises de la filière bois se joue au niveau des potentialités des territoires forestiers et, notamment, du coût d'accès à la ressource : l'existence d'un projet commun de développement (schéma de desserte, regroupement de chantiers d'exploitation…) devient dès lors un atout. Il en va de même pour le captage de revenus liés aux services qualifiés encore aujourd'hui de non-marchands : du fait du caractère ordinaire et donc substituable de la majorité des forêts françaises, les territoires forestiers sont potentiellement en concurrence, d'où l'intérêt d'afficher une offre structurée d'activités récréatives et de services connexes (hébergement…), à l'image des paniers de biens développés autour de certaines productions agricoles labellisées (Pecqueur, 2001).
Enfin, notons que la visibilité évoquée précédemment profitera également à la structure portant le projet de charte et son contrat politique. Ainsi l'Office national des forêts est invité dans le cadre du contrat État-ONF 2001-2006 à se positionner en tant qu'acteur de développement local au travers de l'élaboration et de la mise en œuvre de projets de territoire tels que les CFT. Le porteur d'une charte y trouvera en effet un facteur de légitimation de son action, le territoire n'étant pas d'abord un espace mais la matérialisation de l'étendue d'un pouvoir (Micoud, 1999).

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[R] Bibliographie

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Ministère de l'Agriculture et de la Pêche, circulaire DERF/SDIB/C2001-3004 du 15 février 2001 relative à la mise en place expérimentale des chartes de territoires forestiers.


Notes

(1) Circulaire DERF/SDIB/C2001-3004 du 15 février 2001.[VU]
(2) Il s'agit de la loi d'orientation d'aménagement et de développement durable du territoire (LOADDT, 1999), la loi d'orientation agricole de 1999, la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale (1999) et la loi de solidarité et de renouvellement urbain (2000).[VU]
(3) Rapport intitulé " La forêt, une chance pour la France ", commandé en 1997 par le Premier Ministre et remis en août 1998. [VU]
(4) Voir la note 2. [VU]
(5) La fréquentation des forêts péri-urbaines et des espaces montagnards à des fins de loisirs s'est développée dès la première moitié du XIXe siècle, en lien avec le développement des moyens de déplacement et, notamment, du chemin de fer (Bertho-Lavenir, 2001). À titre d'exemple, à l'heure actuelle, les forêts franciliennes font l'objet de près de 100 millions de visites annuelles. Celles-ci ne se limitent pas aux forêt publiques (30% de la surface forestière francilienne) : une enquête récente a montré que 91% des propriétés forestières privées franciliennes font l'objet d'une fréquentation récréative avec ou sans l'accord des propriétaires (Schlumberger, 2001). Cette fréquentation récréative croissante des forêts se déroule en fait dans un contexte de pression sur les propriétaires, dont la responsabilité est civilement engagée en cas d'accident. [VU]
(6) Mais 71% des Français restent persuadés que la France compte aujourd'hui moins de forêts qu'il y a deux siècles… (SOFRES, 2000).[VU]
(7) La faible intégration de la filière et la dispersion de l'offre de matière première liée au morcellement foncier (en forêt privée : en moyenne 2,7 ha par propriété souvent morcelés en parcelles disjointes pour un total d'environ 3,6 millions de propriétés forestières) génèrent des coûts de mobilisation et de transaction élevés.[VU]
(8) Il s'agit, d'une part, de l'aménagement forestier en forêts dites publiques relevant du régime forestier (forêts domaniales et forêts des collectivités et des établissements publics ; le qualificatif de forêt publique ne doit pas cacher le fait qu'il s'agit dans la majorité des cas de forêts appartenant au domaine privé d'une personne publique et non au domaine public) et, d'autre part, des plans simples de gestion pour les propriétés forestières privées de plus de 25 ha d'un seul tenant (la LOF offre la possibilité d'abaisser ce seuil à 10 ha).[VU]
(9) Conférence des Nations unies sur l'environnement et le développement.[VU]
(10) Résolution H1 de la conférence ministérielle pour la protection des forêts en Europe d'Helsinki (juin 1993).[VU]
(11) Il prévalait jusque récemment que les fonctions écologiques et sociales de la forêt étaient automatiquement assurées lorsque la fonction de production était assurée (Chauvin, 2002).[VU]
(12) On notera cependant que l'article L. 130.5 du Code de l'urbanisme (et non du Code forestier) avait ouvert la possibilité de conventions passées entre des propriétaires et une collectivité territoriale concernant l'ouverture des forêts au public.[VU]
(13) En France, les volumes d'équivalents bois rond commercial consommés sont passés, entre 1940 et la fin des années 1990, de 40 millions de mètres cubes à plus de 65 (Buttoud, 1998).[VU]
(14) Le nombre d'objectifs auxquels une charte peut référer a fait l'objet de débats parlementaires : un amendement déposé en première lecture au Sénat en avril 2001 a supprimé le " soit " placé en tête des objectifs dans un souci de renforcer la multifonctionnalité des chartes. La rédaction initiale a ensuite été rétablie par l'Assemblée, le texte final indiquant que les chartes intégreront " le cas échéant " la multifonctionnalité des forêts : le rapport n° 3054 de l'Assemblée précise que la suppression des " soit " faisait potentiellement obstacle à l'élaboration de chartes sectorielles qui paraissent " pourtant souhaitables ". La circulaire de février 2001 mentionne quant à elle qu'il est " souhaitable " que les chartes ne se limitent pas à une seule thématique. [VU]
(15) Sur 118 mentions, les catégories d'acteurs se répartissent comme suit : État : 7% ; établissements publics (dont l'Office national des forêts et les centres régionaux des propriétés forestières) : 8% ; collectivités locales et leurs groupements (dont PNR et Pays) : 25% ; conseils généraux et régionaux : 11 % ; organismes professionnels et chambres consulaires : 25% ; organismes de propriétaires forestiers (publics et privés) : 5% ; associations d'usagers et de protection de la nature : 7% ; coopératives forestières : 7% ; autres : 5%.[VU]
(16) Il s'agit des avenants aux contrats de Plan État-Région mis en place en 2000 suite aux tempêtes de décembre 1999. [VU]
(17) Il est prévu une bonification de 10% des aides aux investissements forestiers prévus par les conventions d'application des CFT, si tant est que le plafond des aides n'est pas déjà atteint. L'État a également prévu des crédits d'animation pour le montage des projets de CFT.[VU]

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