1. L'émergence de la notion de paysage dans
le droit
2. Le renouvellement de la notion de paysage par le
droit
En conclusion
La politique de protection du paysage en France (1)
n'est pas nouvelle, elle constitue même un des
éléments significatifs du droit de l'environnement depuis le
début du XXe siècle, c'est-à-dire depuis que des mesures
spécifiques de protection et de sauvegarde existent. Pourtant, la
notion de paysage n'a jamais été véritablement définie
juridiquement, et on la découvre en fait aujourd'hui comme dans les
années soixante-dix on découvrait la nature
(2) : les mots disent l'évolution
des esprits, et si le droit a progressivement intégré cette
notion, la politique française en la matière a d'abord
été une politique de protection et de conservation limitée
à un certain nombre de paysages d'exception dûment identifiés
et réglementairement délimités, le droit du patrimoine
urbain et naturel participe de cette vision élitiste. Quant au droit
de l'urbanisme, qui se contentait jusqu'à présent de prendre
en compte le cadre de vie, le paysage plus banal, il voit de plus en plus
son champ d'application s'étendre à des espaces spécifiques
et caractéristiques comme la montagne (3)
ou le littoral (4),
ainsi qu'à leurs paysages remarquables.
La loi du 8 janvier 1993 (5) sur la
protection et la mise en valeur des paysages est la forme la plus achevée
de cette évolution, car elle contient des dispositions permettant
de protéger à la fois les espaces remarquables, mais aussi
les paysages banals comme les entrées de villes, les zones
périurbaines... Et cela en constitue d'ailleurs aujourd'hui un des
enjeux principaux. Elle participe donc à ce titre d'une vision
renouvelée de cette politique.
Cette politique nouvelle n'est que la conséquence de l'évolution
du paysage dans le sens de l'accélération de sa dégradation,
de son artificialisation ou même simplement de sa banalisation. Les
grands travaux d'infrastructure et d'équipement : tracés
d'autoroutes, de TGV, les projets urbanistiques surdimensionnés, les
opérations de remembrement mal conduites ont été de
grands facteurs de changement, de même que le développement
touristique ; les grandes opérations d'aménagement touristique
des littoraux (Côte d'Azur, Languedoc-Roussillon, Côte aquitaine)
ont contribué à modifier largement le paysage, et ont même
créé un paysage nouveau : le « paysage touristique ».
Il est vrai qu'aujourd'hui, l'aménagement du territoire intègre
davantage la dimension paysagère. La loi d'orientation pour
l'aménagement et le développement du territoire
(6) annonce très clairement
dans son article premier que « la politique de protection de l'environnement
contribue à la réalisation des objectifs d'aménagement
du territoire » (7).
Il apparaît donc nécessaire de mettre en place
une politique du paysage renouvelée tenant compte de toutes ces
évolutions. On peut se référer à la politique
anglo-saxonne et au NIMBY (Not In My Back Yard !) ; on peut aussi trouver
une voie spécifique qui intègre à la fois les exigences
du développement et celles de la protection c'est ce qu'a essayé
de faire la loi « paysages ».
Le concept de paysage, cette « étendue de pays qui s'offre à
la vue » ou cette « partie d'un pays que la nature présente
à un observateur » est difficile à cerner.
Georges Bertrand (de l'université de Toulouse), s'interrogeant sur
cette notion (8), mettait en avant
sa diversité et observait que « le paysage naît de la rencontre
entre un être pensant, doté de sensibilité et de
mémoire, riche de sa culture, avec un objet matériel ».
Le ministre de l'Environnement, Ségolène Royal, lors de la
discussion de son projet de loi à l'Assemblée nationale
(9) présentait le paysage comme
étant porteur d'une civilisation : « C'est d'abord cela, une
géographie et une histoire : il unit de manière indissoluble
la nature et la culture, la terre et l'homme ». Le paysage, aujourd'hui,
ce n'est plus la nature « naturelle », c'est aussi ce qui a
été modifié par la main de l'homme, artificialisé
; en outre, il n'est plus limité à quelques sites exceptionnels,
il est en relation directe avec un territoire, une région, un lieu
de vie. C'est d'ailleurs ainsi que l'entend la loi du 8 janvier 1993 qui
l'appréhende de façon globale dans ses différents aspects
: naturel, rural, urbain, exceptionnel ou mineur.
Le législateur a donc progressivement intégré la notion
de paysage dans le droit, et si les premières mesures de protection
instituées au début du siècle intéressaient des
secteurs bien délimités (sites, parcs, secteurs
sauvegardés...), elles ont par la suite concerné des espaces
plus homogènes comme le littoral, la montagne, pour devenir enfin
partie intégrante des études d'aménagement et d'occupation
des sols.
Aujourd'hui, la préoccupation environnementale étant devenue
une des composantes de la politique de gestion et de développement
du territoire, on assiste à l'émergence d'un véritable
droit du paysage, qui n'est plus seulement un ensemble de règles touchant
un territoire restreint, mais plutôt la définition d'un certain
nombre de principes et de normes devant être pris en compte lors de
chaque opération d'aménagement. Les lois « montagne »,
« littoral » et la loi « paysages » participent de cette
philosophie.
En outre, ce droit a des caractéristiques particulières : il
est largement défini et mis en oeuvre par l'Etat, garant des grands
équilibres, et témoigne d'une approche globale et cohérente
de la notion de paysage.
[R] 1. L'émergence de la notion de paysage dans le droit
La notion de paysage apparaît progressivement dans le droit à
des époques différentes et dans des législations
différentes ; les unes, spécifiques au « paysage urbain
», les autres prenant en compte le « paysage naturel » ; mais
le terme n'existe pas encore, et même on lui préfère
celui de patrimoine (architectural et urbain ou naturel).
La vision de la protection est d'ailleurs assez réductrice : on
protège les monuments historiques, les sites, et les « grands
sanctuaires de la nature ». Mais l'appréhension de la notion
est fonction de l'évolution des idées, et la protection du
patrimoine architectural s'étendra à un paysage urbain plus
vaste et parfois même plus modeste, tandis que le patrimoine naturel
sera pris en compte dans sa globalité, s'enrichissant par
l'intégration d'espaces spécifiques au niveau régional.
1.1. Une approche réductrice et conservatrice
La politique française de protection du paysage s'est constituée
à l'origine, à partir d'une vision réductrice et
conservatrice de celui-ci ; le terme d'ailleurs n'existait pas, et on employait
celui plus réducteur de site.
Déjà, dans la première moitié du XIXe siècle,
certains écrivains comme George Sand ou Victor Hugo dénoncent
les transformations de l'aspect des villes ou des campagnes qu'ils
perçoivent comme une dégradation ; mais ce sont surtout les
monuments historiques qui sont l'objet de leurs préoccupations. Peu
à peu, sous la pression des milieux littéraires, artistiques
et scientifiques, une législation de protection s'élabore,
concernant en premier lieu les sites et les monuments naturels en 1906
(10), suivie, quelques années
après, par la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques
(11). Cette loi est l'aboutissement
de tout un courant de pensée du XIXe siècle qui donne une valeur
« romantique » aux témoins architecturaux du passé.
Cependant la notion de patrimoine monumental, longtemps réservée
au patrimoine historique traditionnel : châteaux, cathédrales,
abbayes, a été progressivement étendue à des
édifices de toute catégorie, et de toute époque, y compris
des XIXe et XXe siècles. Ainsi, aujourd'hui peuvent être
protégés au titre de cette loi, des édifices récents
et aussi divers que bâtiments industriels, gares, cafés,
hôtels (12)...
Deux degrés de protection sont institués
en fonction des caractéristiques et de la valeur patrimoniale du monument
: le classement et l'inscription. Un monument historique classé ne
pourra plus être modifié dans son aspect sans l'accord du ministre
chargé des monuments historiques (13).
Pour un monument inscrit, tout projet de modification
devra être proposé quatre mois à l'avance au directeur
régional des Affaires culturelles, et s'il apparaît que les
travaux projetés sont de nature à porter atteinte à
l'intégrité du monument inscrit, le ministre pourra toujours
s'y opposer en engageant une instance de classement. Cette loi a permis de
préserver les plus beaux monuments, les perspectives les plus grandioses,
mais elle n'a pu sauver les bâtiments d'accompagnement dont la valeur
est plus modeste, et qui, pourtant, constituent « l'atmosphère
» de la ville d'art.
Quant à la loi du 2 mai 1930, elle constitue la première
législation de protection du patrimoine naturel
(14) concernant les monuments naturels et les sites de
caractère « artistique, historique, scientifique, légendaire
ou pittoresque » ; elle témoigne du souci du législateur
de protéger préventivement, à l'instar des monuments
historiques (15), certains sites
naturels particulièrement beaux ou évocateurs... Elle prévoit
également deux mesures de protection : le classement et l'inscription.
Le classement est plus contraignant que l'inscription : tout site classé
ne peut faire l'objet de modification de son aspect sans autorisation du
ministre chargé des sites, aucun permis de construire ne peut être
délivré sans l'accord préalable de celui-ci. Quant au
site inscrit, tous les travaux autres qu'agricoles doivent faire l'objet
d'une déclaration préalable et d'un avis de l'architecte des
bâtiments de France.
Les critères esthétiques qui dominaient au moment du vote de
la loi avaient conduit, au départ, à privilégier la
protection de sites peu étendus. Aujourd'hui, il est possible de
protéger à ce titre de plus vastes ensembles formant un tout
cohérent sur le plan paysager comme le massif du Canigou ou celui
de la Clape en Languedoc-Roussillon (16)
(près de 8 000 ha). Par la suite, la loi du
25 février 1943 (17) vient
compléter ces deux lois en faisant apparaître une nouvelle
notion : celle des « abords des monuments historiques ». Elle donne
à l'architecte des bâtiments de France un pouvoir très
important, qui est celui de veiller à ce qu'il n'y ait pas d'atteinte
visuelle grave au monument, aux perspectives qui s'ouvrent vers lui, ou depuis
lui, ceci dans un rayon de 500 m. Cette législation témoigne
d'un renforcement de la logique patrimoniale et préservatrice, instituant
une protection systématique des « écrins des monuments
», mais aussi d'un élargissement de la notion de paysage.
Plus tard, la loi du 7 janvier 1983, relative à la répartition
des compétences entre les communes, les départements, les
régions et l'Etat donnera la possibilité aux communes
intéressées de mettre en place, de façon facultative,
des zones de protection du patrimoine architectural et urbain (ZPPAU) qui
auront un champ d'application plus vaste que les abords des monuments historiques
(18). La loi « paysages »
y intégrera l'élément paysager (voir au chapitre 2,
ci-dessous).
La loi Malraux du 4 août 1962 (19) se
situe dans une perspective différente et témoigne de la
volonté de recourir à un mode de sauvegarde du patrimoine
architectural et urbain entièrement nouveau, substituant à
la notion de protection ponctuelle inadaptée, un impératif
de protection global et planifié. Cette législation qui organise
la protection des quartiers anciens des villes, présentant un
intérêt historique, artistique et culturel, est novatrice à
deux égards : d'une part, elle affirme clairement que les quartiers
anciens valent non seulement par leurs monuments prestigieux, mais aussi
par leur architecture plus modeste, et que le tout forme un ensemble
cohérent sur le plan architectural et urbain et, d'autre part, elle
institue une véritable planification du secteur à sauvegarder
par un plan de sauvegarde et de mise en valeur, véritable plan
d'occupation des sols à préoccupation esthétique. Les
secteurs sauvegardés sont créés et délimités
par arrêté conjoint du ministre chargé de l'Urbanisme
et du ministre chargé de l'Architecture, en cas d'avis favorable des
communes, par décret en Conseil d'Etat en cas d'avis défavorable.
C'est d'ailleurs la première fois que le législateur jette
un pont entre le droit de l'urbanisme et le droit du patrimoine, cependant,
la place importante que cette procédure ménage aux services
de la Culture, ainsi que son caractère exceptionnel (76 secteurs
sauvegardés pour toute la France) laissent à penser que les
secteurs sauvegardés sont restés davantage une procédure
spécifique de protection du patrimoine culturel, qu'une procédure
du droit de l'urbanisme d'utilisation banalisée.
Le secteur sauvegardé ainsi créé et délimité,
un plan de sauvegarde et de mise en valeur sera instruit et élaboré
sous l'autorité du préfet, par un architecte désigné
après agrément conjoint des deux ministres, puis après
enquête publique et avis de la Commission nationale des secteurs
sauvegardés, il sera enfin approuvé par décret en Conseil
d'Etat. Ce plan est le document d'urbanisme du secteur sauvegardé.
Il se substitue à tout plan d'aménagement et à tout
plan d'occupation des sols à l'intérieur de son
périmètre, et constitue donc le cadre dans lequel va s'inscrire
la politique de restructuration, mais aussi de réhabilitation du secteur
sauvegardé.
On est véritablement passé ici à une logique de protection
globale, le paysage urbain change d'échelle, il n'est plus réduit
à un monument ou même à ses abords, il s'étend
à tout un quartier ancien d'une ville, prenant en compte ses monuments
exceptionnels mais aussi ses bâtiments plus modestes ; et l'ensemble
forme un tout indissociable. Le paysage n'est plus appréhendé
selon le seul critère esthétique, et d'ailleurs la loi Malraux
parle aussi de réhabilitation : il s'agit de redonner vie à
tout un quartier, de revitaliser ces centres anciens qui donnent aux villes
leur identité culturelle.
Le droit de la nature, lui aussi, a contribué à la mise en
place de mesures de protection renforcées tendant à protéger
le paysage dans sa diversité. Il s'est développé à
partir de l'entrée en vigueur de la loi du 10 juillet 1976 relative
à la protection de la nature (20)
qui, pour la première fois la considère
comme un patrimoine collectif, et indique que sa sauvegarde est désormais
une obligation juridique opposable à toute action privée ou
publique (21).
Plus récemment, la Convention sur la diversité
biologique (22) signée par
153 pays pendant la conférence de Rio prévoit l'obligation
générale de conserver la nature et la diversité de ses
espèces animales et végétales ; à ce titre elle
participe également à l'évolution de ce droit.
1.2. Une approche patrimoniale et élitiste
Le paysage naturel a été classiquement encadré, dès
l'origine, par une législation témoignant d'une vision patrimoniale
de la protection, où seuls les paysages les plus intéressants
au plan national se retrouvaient protégés en vertu d'une sorte
de droit d'exception (parcs, réserves...). Cette législation
va malgré tout se « démocratiser », en prenant en
compte des paysages moins exceptionnels, mais spécifiques et/ou
caractéristiques d'une région, d'une entité
géographique. La loi du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature
n'est pas étrangère à cette évolution.
Les parcs nationaux et les réserves naturelles sont des mesures de
protection renforcées permettant de protéger de vastes territoires
particulièrement riches. La politique des parcs nationaux a
été mise en place, par la loi du 22 juillet 1960
(23) ; elle a pour objet de protéger ce qu'il
est convenu d'appeler « les grands sanctuaires de la nature »,
c'est-à-dire des territoires généralement peu habités
dans lesquels la qualité exceptionnelle du patrimoine naturel exige
que la priorité soit donnée à leur protection et à
leur gestion. Ils connaissent une procédure de création
centralisée, et sont soumis à une réglementation
contraignante.
Le territoire du parc comprend une zone centrale, le plus souvent
inhabitée, soumise à des protections très strictes,
et une zone périphérique, où le développement
des activités peut être encouragé. Au coeur de la zone
centrale, des « réserves intégrales » avec des
sujétions renforcées - peuvent être instituées
afin d'assurer dans un but scientifique une protection plus grande de certains
éléments de la faune et de la flore. La gestion du parc est
généralement confiée à un établissement
public national placé sous le contrôle du ministre de
l'Environnement. Le fonctionnement de cet établissement est assuré
par un conseil d'administration et un directeur, pouvant être
assistés le cas échéant, d'un comité
scientifique.
La loi Barnier relative au « renforcement de la protection de
l'environnement » (24) propose
de rendre cette politique plus efficace en dotant désormais les parcs
nationaux d'outils leur permettant de développer leur politique
foncière. En effet, l'article 41 leur donne le droit de
préempter (25) dans des secteurs
qui ont été déclarés zones de préemption
du département au titre des « espaces naturels sensibles ».
S'il est vrai qu'une certaine maîtrise foncière est nécessaire
pour intervenir plus efficacement sur des sites de grande valeur
écologique, il ne s'agit pas pour les parcs de devenir propriétaires
du territoire (comme les parcs américains) mais simplement de pouvoir
intervenir sur certains sites particulièrement fragiles et
menacés.
L'institution des réserves naturelles participe de la même vision.
Elles ont été dotées d'un premier cadre législatif
par la loi du 2 mai 1930, qui, à côté des sites classés
pour des raisons esthétiques, prévoyait la protection des sites
« scientifiques ». Ce cadre a été réactualisé
par la loi de 1976 sur la protection de la nature
(26). Les réserves naturelles sont des territoires
d'étendue beaucoup plus limitée que les parcs nationaux, mais
constituant toujours un patrimoine d'intérêt national. Leur
institution permet d'assurer la protection des secteurs où existent
une faune, une flore ou un patrimoine naturel particulièrement riche,
donc des espaces à forte valeur écologique, rares ou menacés
(27). La loi relative au renforcement
de la protection de l'environnement les fait bénéficier
également de l'extension du droit de préemption.
Comme pour le parc national, la création de la réserve naturelle
est de la compétence de l'Etat et de la même manière
que pour le parc national, c'est chaque décision de classement qui
définit précisément le régime de la réserve
et les servitudes qui vont peser tant sur les propriétaires que sur
les utilisateurs (réglementation ou interdiction de travaux,
constructions, installations ou activités qui peuvent altérer
son caractère). En outre, l'intérêt du classement en
réserve naturelle réside dans la gestion du milieu qui peut
être faite ; celle-ci pouvant être confiée à un
établissement public, une collectivité ou une association.
Il n'y a pas véritablement de différence de fond au niveau
des objectifs recherchés entre un parc national et une réserve
naturelle. Les territoires protégés, de plus ou moins grande
étendue, sont toujours exceptionnels, mais la création d'un
parc national aboutit à retirer, sur le territoire, l'essentiel des
pouvoirs des collectivités locales concernées, par transfert
au directeur du parc de certains pouvoirs de police des maires ; celui-ci
peut édicter des règlements concernant la circulation dans
le périmètre du parc ; il dispose également du pouvoir
d'autoriser ou non l'exercice d'activités, campements, etc. Cette
législation a été, à ce titre,
critiquée (28). Les parcs
naturels régionaux se situent dans une perspective « plus
démocratique ». Classés à l'initiative des
collectivités territoriales, ce sont en général de vastes
territoires ruraux, habités, vivants, mais aussi fragiles ; la loi
relative au renforcement de la protection de l'environnement confie
désormais leur gestion à des syndicats mixtes, et précise
que ceux-ci seront consultés à leur demande pour
l'élaboration des schémas directeurs et des plans d'occupation
des sols (29).
Parcs naturels et réserves naturelles protègent des territoires
d'exception ou riches, qui constituent un patrimoine à sauvegarder
dans l'intérêt des générations futures. L'action
du Conservatoire du littoral participe également de cette approche
patrimoniale, cependant son type d'intervention ainsi que la protection
instituée restent tout à fait spécifiques et
originaux.
La création du « Conservatoire de l'espace littoral et des rivages
lacustres » (30), en 1975, était
une réponse des pouvoirs publics aux problèmes posés
par la pression de plus en plus forte des activités économiques,
industrielles et surtout touristiques sur le littoral. Elle a été
largement inspirée du National Trust britannique et a été
demandée par le rapport Piquard (31)
deux ans plus tôt. Cet établissement public
administratif est chargé d'acquérir des sites naturels
menacés de dégradation et de disparition, subissant
généralement la pression foncière, et nécessitant
une réhabilitation et une gestion. Son aire de compétence,
au départ bien définie (32),
a été étendue par la loi « paysages »
dans un souci de cohérence aux « secteurs géographiques
limitrophes des cantons côtiers et des communes littorales »,
constituant avec eux « une unité écologique et paysagère
». Par ailleurs, l'article 44 de la loi relative au renforcement de
la protection de l'environnement étend son champ de compétence
aux communes des estuaires et des deltas.
Outre les terrains qu'il acquiert par voie amiable, en usant de son droit
de préemption, ou par expropriation, ceux du Fonds national
d'aménagement foncier et d'urbanisme (FNAFU) pourront désormais
lui être cédés gratuitement, de même qu'un transfert
de gestion de certains terrains du domaine public maritime sera envisagé
dans un but de meilleure gestion. En effet, des conventions visant à
lui confier la responsabilité du domaine public maritime pourront
être signées, sur proposition du ministre intéressé
chaque fois qu'il sera nécessaire de mettre en place une gestion plus
cohérente d'ensembles naturels présentant un caractère
homogène. L'extension de son champ d'intervention, alliée au
succès de sa politique d'acquisition, permet désormais à
cet organisme de sortir d'une politique de préservation d'espaces
limités, au profit d'un système de protection du paysage littoral
sur des superficies suffisamment vastes et significatives. Le rivage hier,
le paysage littoral aujourd'hui constituent un patrimoine d'intérêt
national qui doit être protégé et transmis intact aux
générations futures, c'est le sens de l'intervention du
Conservatoire du littoral.
[R] 2. Le renouvellement de la notion de paysage par le droit
Le renouvellement de cette notion s'est manifesté à l'origine
avec l'entrée en vigueur des lois d'aménagement et d'urbanisme
telles que les lois « Montagne »
(33) et « Littoral » (34)
qui ont été les premières à
étendre la prise en compte du paysage à des cadres homogènes
: les espaces montagnards et littoraux.
La loi du 9 janvier 1985 reconnaît l'identité de la montagne
(35), faisant du « paysage
montagnard » une réalité objective, faite
d'éléments esthétiques, mais aussi historiques, sociaux
et économiques. La loi du 3 janvier 1986 reconnaissant le particularisme
littoral (36) a la même approche,
et met en place des principes et des règles permettant de protéger
la diversité des paysages des régions littorales (dunes,
étangs, falaises, landes, forêts...). Plus récemment,
la loi « paysages » (37) est
venue parachever cette évolution ; elle a un champ d'application
très général puisqu'elle intéresse le paysage
dans tous ses aspects : urbain, naturel, banal ou exceptionnel, et intègre
la notion d'intérêt paysager dans les études
d'aménagement et d'occupation des sols et les procédures
d'urbanisme.
Toutes ces législations sont aujourd'hui au coeur de l'émergence
d'un véritable droit du paysage compris comme la définition
de normes devant être retenues lors de chaque opération de gestion
ou d'aménagement du territoire (38).
Ce droit s'est construit autour de deux axes principaux
: d'une part, le renforcement significatif du rôle de l'Etat en faveur
des paysages en évolution, sensibles et parfois menacés, celui-ci
devenant le garant de grands équilibres et, d'autre part le souci
d'efficacité qui se caractérise par la mise en oeuvre de ces
politiques à une échelle géographique adaptée.
2.1. Le droit du paysage fait de l'Etat le garant des grands équilibres
Nous rechercherons les éléments les plus significatifs de cette
constatation essentiellement dans les dispositions des lois « littoral
» et « paysages » ; il faudra également tenir compte
de la « loi d'orientation pour le développement et
l'aménagement du territoire » (39),
qui, si elle n'est pas une loi de protection paysagère
au sens strict, permet désormais à l'Etat d'intervenir sur
l'évolution des paysages par la mise en oeuvre des directives
territoriales d'aménagement.
a) La loi relative à « l'aménagement, la protection et
la mise en valeur du littoral » est née du souci de protéger
la richesse et la spécificité de cet espace contre les
dégradations de l'urbanisation touristique. Elle se situe à
cet égard dans la lignée du rapport Piquard de 1973 qui, dès
cette époque, soulignait l'impératif de protection par des
notions complémentaires telles que la discontinuité de
l'aménagement, et l'aménagement en profondeur, mais aussi des
directives des 4 août 1976 (40)
et 25 août 1979 (41) concernant
l'aménagement et la protection du littoral et qui traduisaient
déjà l'ambivalence des objectifs.
Cette loi entendait prendre en compte des intérêts multiples,
et parfois même divergents, et dès le départ, le rapporteur
du projet de loi à l'Assemblée nationale, Jean Lacombe, souligne
que « L'Etat est le mieux placé pour arbitrer entre les exigences
parfois contradictoires du développement économique, du tourisme
et de la protection de la nature. »(42).
Par la suite, le discours sur la nécessaire
responsabilité de l'Etat en la matière se renforce et se
précise ; lors du colloque Demain, quel littoral ? organisé
en juin 1991 sous l'égide du Conservatoire du Littoral
(43), Paul Quilès, ministre de
l'Equipement, affirme que « c'est à l'Etat qu'il reviendra de
trancher et de faire connaître les espaces qui seront protégés
[...] ; d'autre part, les documents d'urbanisme seront mis en conformité
avec la loi, les permis de construire feront l'objet d'un contrôle
de légalité [...] ». Par ailleurs, les principales
dispositions d'aménagement et d'urbanisme de la loi principe
général d'équilibre entre les différentes zones
(L. 146.2), maîtrise de l'urbanisation par une protection graduée
selon la plus ou moins grande proximité avec le rivage (L. 146.4),
protection des espaces remarquables et caractéristiques (L.146.6)
- ont pour conséquence d'encadrer les compétences des communes,
celles-ci s'imposant aussi bien au stade de l'élaboration des documents
d'urbanisme, qu'à celui de la délivrance des autorisations.
Les difficultés tenant à l'application de cette loi ont
été nombreuses et largement analysée
(44) : ambiguïté du texte,
absence de définition des notions de référence,
interprétation renvoyée au juge administratif, absence de volet
financier... Il faut noter également que la mise en oeuvre de la loi
au niveau des plans d'occupation des sols n'a pas permis d'avoir une
appréhension du paysage littoral dans sa
globalité (45).
L'attitude des autorités locales peut être également
retenue ; en effet, la plupart des élus a jugé cette
réglementation trop rigoureuse et incompatible avec le souci de valoriser
leur façade maritime. Or, l'Etat n'a pas voulu faire de cette loi
une simple base de discussion et a même renforcé ses dispositions.
A cet égard, les circulaires du 10 octobre 1989 (46)
et du 22 octobre 1991 (47)
sont significatives : elles réaffirment sa
responsabilité, comme garant des grands équilibres, et «
relisent » les principes essentiels posés par la loi à
la lumière du renforcement de ses pouvoirs. L'application
réglementaire du L. 146.6 (48) est
un des exemples de cette volonté de recentralisation : en effet,
la délimitation et la désignation des espaces remarquables
et caractéristiques a été le fait des services de l'Etat.
En Languedoc-Roussillon, des cartes légendées et argumentées
au 1/25 000 identifiant ces espaces ont été portées
à la connaissance des élus des quatre départements littoraux
(49). Ces documents constituent ainsi
publiquement la doctrine de l'Etat devant être prise en compte par
les collectivités locales dans leurs documents d'urbanisme.
Il est n'est plus possible, ni souhaitable, de revenir à une
décentralisation des compétences dans ce
domaine (50), car la multiplication
des grands projets ZAC immobilières, ports de plaisance accompagnés
de programmes immobiliers, projets de golf, de centres de
thalassothérapie... consommateurs d'espaces naturels - ne peuvent
être restreints que par un pouvoir fort de l'Etat et une application
rigoureuse des dispositions de la loi : c'est aujourd'hui le sens de la
réglementation applicable au littoral.
Le rôle principal de l'Etat et de ses services en matière de
protection du paysage littoral se trouve étendu avec la possibilité,
que lui confère désormais l'article 4 de la loi d'orientation
pour l'aménagement et le développement du territoire, de prendre
des directives territoriales d'aménagement (DTA). Le Conseil d'Etat
dans son rapport L'urbanisme : pour un droit plus
efficace (51) avait suggéré
la création de ces directives en remplacement des schémas
directeurs jugés inefficaces ; en effet, elles ont été
instituées dans le but de donner à l'Etat les moyens de pallier
les carences des collectivités locales en matière de protection
des paysages. Cette nouvelle catégorie de normes marque une
recentralisation des compétences au profit de l'Etat ; celui-ci pourra
désormais fixer sur certaines parties du territoire ses orientations
fondamentales en matière d'aménagement et d'équilibre
entre les perspectives de développement, de protection et de mise
en valeur (52).
S'insérant dans la hiérarchie des normes, ces directives devront
respecter les lois d'aménagement et d'urbanisme, mais pourront
préciser pour les territoires concernés « les modalités
d'application de ces lois, adaptées aux particularités
géographiques locales » (53). Les
schémas directeurs, les schémas des secteurs, les plans
d'occupation des sols devront être compatibles avec ces directives.
L'Etat pourra donc intervenir ici sur des territoires où des objectifs
importants sont en jeu, lorsqu'il sera nécessaire de déterminer
les exigences de l'aménagement du territoire et de la protection du
milieu naturel. L'article 4 de cette loi créant les directives
territoriales d'aménagement a soulevé des discussions au Parlement,
et a été déféré au Conseil
constitutionnel.
Au Sénat, la discussion a mis en évidence l'inquiétude
sur le fait que le gouvernement pourrait désormais décider
comme il le voudrait l'implantation de toute infrastructure, de tout projet
d'équipement qu'il jugerait indispensable : imposer une ligne TGV,
une autoroute... constituant de fait autant d'entorses aux lois de protection
du littoral ou de la montagne. Au contraire, certains sénateurs, tels
Camille Cabana pensaient qu'il était nécessaire d'adapter les
lois d'aménagement et d'urbanisme ; et prenant l'exemple de la loi
littoral, soulignaient qu'une loi rédigée en termes trop
généraux ne pouvait pas régir à la fois le littoral
sableux du Languedoc-Roussillon ou des Landes, les Calanques de Cassis, la
Côte d'Azur... (54)
Devant le Conseil constitutionnel, les requérants soutenaient que
la rédaction de cet article méconnaissait le principe
d'égalité et d'indivisibilité de la République,
en ce que « les directives conduisent à faire coexister deux
régimes juridiques différents sur le territoire français
: celui dans lequel le gouvernement disposera d'un pouvoir réglementaire
essentiel, et celui des zones à statut législatif spécial
dans lequel ce pouvoir est exclu par principe ». D'autre part, ils
soutenaient que le législateur a méconnu le principe de la
hiérarchie des normes juridiques faute d'indiquer si les directives
ont une valeur juridique supérieure à celles des décrets
en Conseil d'Etat faisant application des lois d'aménagement et
d'urbanisme. Les deux moyens ont été écartés
par le Conseil constitutionnel
(55).
La possibilité ainsi offerte à l'Etat de prendre des directives
territoriales d'aménagement met clairement en évidence
l'ambivalence de son rôle : à la fois protecteur et aménageur
du territoire. Se fondant sur cette ambiguïté, il aura
désormais toute latitude pour imposer ses vues, contourner les lois
littoral et montagne, ou les dispositions réglementant l'aménagement
de l'Ile-de-France ou de la Corse.
b) La loi « paysages » du 8 janvier 1993 permet à l'Etat
d'intervenir pour protéger le paysage remarquable. De façon
générale, l'objectif principal de cette loi est une meilleure
prise en compte du paysage par les opérations d'urbanisme
(56), par l'intégration de
l'élément paysager dans le plan d'occupation des sols, dans
le permis de construire, dans les zones de protection du patrimoine architectural
et urbain ou encore les programmes d'aménagement foncier... Mais c'est
une loi hétéroclite qui comprend également des dispositions
relatives à la procédure de l'enquête
publique (57), à la modification
de la composition de la commission départementale des Sites, à
l'extension des compétences du Conservatoire du littoral, ainsi qu'à
l'élaboration des inventaires locaux et régionaux du patrimoine
faunistique et floristique.
Si cette loi procède de l'idée selon laquelle le paysage est
l'affaire de tous des collectivités publiques, des responsables
industriels, des agriculteurs, des aménageurs (58),
etc. - elle réserve à l'Etat la possibilité
de prendre des directives (59), sur
des territoires remarquables par leur intérêt paysager, faisant
de celui-ci le seul garant de l'insertion paysagère des
aménagements.
La Brenne
Dessin de Claire Brenot, d'après une vue aérienne parue
dans L'Indre à tire d'aile (Michel Berger et Gérard Coulon,
Photelico, Saint-Jean-de-Braye).
La circulaire du 21 novembre 1994 (60),
prise pour l'application du décret du 11 avril 1994 relatif aux directives
de protection et de mise en valeur des paysages
(61) donne une définition extensive de la notion
de paysage qui dévoile ses différentes composantes : «
végétal ou minéral, naturel ou urbain, ouvert ou
fermé, le paysage objet de la directive peut avoir été
façonné par l'homme ou par la nature ; son caractère
remarquable peut être lié autant à ses composantes
géographiques ou virtuelles, qu'à son contexte historique ou
culturel ». Le contenu de ces directives est original : elles sont
constituées de dispositions contraignantes qui s'imposent aux documents
d'urbanisme, mais aussi de dispositions purement incitatives, qui ont pour
rôle de préconiser des modalités de gestion et de
savoir-faire. Une fois approuvées par décret en Conseil d'Etat,
les préfets devront veiller à ce que les communes mettent leur
plan d'occupation des sols en compatibilité. La possibilité
pour l'Etat de prendre ces directives fait désormais de lui le garant
de la protection des paysages remarquables (62) ;
mais leur multiplication (directives paysagères
ou d'aménagement du territoire) lui permettra d'intervenir concurremment
en tant que protecteur et aménageur du territoire. Tout ceci risque
encore d'accroître la complexité des normes en la matière
et d'aller à l'encontre du souci d'efficacité et de simplification
souhaité par le Conseil d'Etat.
On peut s'interroger sur l'intérêt de la superposition de ces
réglementations, qu'elles visent à protéger de manière
systématique l'ensemble d'un territoire donné le littoral -
ou qu'elles mettent en place un système de protection et de mise en
valeur discontinu directives paysagères, directives territoriales
d'aménagement. Si la plupart des dispositions de ces lois font de
l'Etat le garant de la protection et de la mise en valeur des paysages, ou
même l'arbitre entre projets d'équipements et souci de la protection
du territoire, il faut se garder d'en déduire qu'il est le seul
intervenant dans cette politique : en effet, les communes, malgré
ou grâce à l'encadrement de leurs pouvoirs d'urbanisme, ont
la possibilité d'intervenir par une planification de leur espace
désormais respectueuse des paysages. D'autre part, les départements,
ou même les régions, tendent à devenir aujourd'hui «
le niveau de cohérence » de toutes ces politiques.
2.2. Le droit du paysage doit être appréhendé à
une échelle géographique pertinente
L'article premier de la loi du 7 janvier 1983 relative à la
répartition des compétences entre les communes, les
départements, les régions et l'Etat soulignait la nécessaire
participation de toutes les collectivités publiques à la protection
de l'environnement et du cadre de vie ; or le droit du paysage s'est
constitué en donnant un rôle essentiel à l'Etat : celui
de définir et de fixer le cadre juridique à l'intérieur
duquel s'appliquent les différentes politiques de gestion des espaces
naturels. Aujourd'hui, les collectivités infra-étatiques ont
aussi un rôle à jouer, puisqu'elles sont responsables de cette
application, mais celui-ci est appelé à évoluer, avec
les nouvelles dispositions de la loi Barnier du 2 février
1995 (63) relative au renforcement de
la protection de l'environnement.
Cette loi se situe dans la lignée des législations en matière
de protection des paysages ; elle renforce et recentre l'Etat vers ses
activités essentielles : réglementation, contrôle, respect
des équilibres régionaux, et de l'intérêt national.
Mais elle donne aussi des compétences aux collectivités
infra-étatiques en ce qui concerne la connaissance, la protection,
et la gestion des espaces naturels notamment au département qui devient
« le niveau de cohérence » en la matière. En effet,
l'article 30 de la loi prévoit qu'« il sera établi dans
chaque département un inventaire du patrimoine naturel
(64), celui-ci sera accompagné d'un rapport
d'orientation élaboré par l'Etat, énonçant les
mesures prévues, dans le cadre de ses compétences pour assurer
la protection et la gestion des sites, paysages et milieux naturels. ».
De plus, l'article 10 de cette même loi précise que le comité
régional de l'Environnement, lorsqu'il est institué, peut
établir, en liaison avec le ou les départements concernés,
un inventaire du patrimoine paysager de la région.
Ces inventaires n'ont pas, par eux-mêmes, un caractère normatif
; ils constituent un simple outil de connaissance, de synthèse et
d'information du public, et répondent à un souci de
cohérence. Toutefois, le rapport d'orientation élaboré
par l'Etat énoncera les mesures prévues pour assurer la protection
et la gestion des sites, paysages et milieux naturels, il sera approuvé
par arrêté préfectoral et publié. La loi «
paysages » dans son article 23 avait déjà mentionné
la possibilité pour l'Etat de décider de l'élaboration
d'inventaires locaux ou régionaux du patrimoine faunistique et
floristique, répondant au souci de mettre en oeuvre, ou de
réactualiser au niveau des régions, l'inventaire
ZNIEFF (65) lancé à l'initiative
du ministre de l'Environnement dès 1982.
Ces inventaires, bien que dépourvus de valeur juridique directe permettent
d'avoir une bonne connaissance du paysage, de sa composition, de son
évolution ; on ne peut agir sans cela. Cette connaissance nous
éclaire sur les difficultés relatives à la mise en oeuvre
des politiques de protection à l'intérieur des frontières
administratives. A cet égard, la loi littoral constitue un exemple
significatif : en effet, son application au niveau du plan d'occupation des
sols a bien vite trouvé ses limites. Il est évident que sur
cet espace convoité, les enjeux d'aménagement et de protection
dépassent le plus souvent le cadre communal, il est donc devenu
nécessaire de s'en affranchir en retenant d'autres aires
géographiques, intercommunales ou même interdépartementales.
La loi sur le renforcement de la protection de l'environnement
(66) a d'ailleurs prévu que des
groupements de communes peuvent élaborer des projets intercommunaux
de gestion des espaces naturels et du patrimoine, dans le but de favoriser
l'entretien ou la restauration de l'espace naturel, du paysage, et d'inciter
à des pratiques agricoles respectueuses de l'environnement.
Cela peut être intéressant notamment pour les paysages littoraux
qui dépassent le territoire d'une seule commune, souvent des sites
d'arrière-pays côtiers constituent des unités avec le
littoral proprement dit ; paysages d'étangs, lagunes, etc. Or, leur
évolution est régie par une multitude de décisions qui
ne sont pas forcément coordonnées, chaque commune littorale
se préoccupant du développement exclusif de son territoire.
En Languedoc-Roussillon, dès 1964, la mission
Racine (67), chargée de mettre
en oeuvre la politique d'aménagement touristique de ce littoral, avait
d'ailleurs privilégié cette approche au niveau régional
selon un principe d'alternance entre espaces urbanisés et espaces
naturels (68) ; ceci avait permis
d'organiser l'aménagement de façon globale par un plan d'urbanisme
d'intérêt régional en 1964, puis par un schéma
directeur en 1972. Cependant, l'équilibre entre l'urbanisation et
les espaces naturels n'a pas toujours été respecté,
et les « unités touristiques » créées dans
cette période d'aménagement du territoire « massif »
ont eu tendance à grignoter les espaces encore vierges ; il faut noter
également l'absence de concertation qui a présidé à
l'élaboration de ces schémas d'aménagement.
De façon plus récente, les schémas de mise en valeur
de la mer ont, au contraire, mis l'accent sur la concertation. Institués
par l'article 57 de la loi du 7 janvier 1983 relative à la
répartition des compétences, leur régime juridique a
été fixé par le décret du 5 décembre
1986 (69). Il s'agit ici d'un outil
pouvant permettre d'engager la concertation et la planification intercommunale
dans des secteurs présentant une unité géographique
et maritime et où se pratiquent des activités et des utilisations
de la mer et du littoral concurrentes ou complémentaires. On est donc
en présence d'un document supracommunal permettant de prendre en compte
la diversité des intérêts et des activités relatifs
à l'aménagement de cet espace ou même à sa protection.
D'ailleurs, la circulaire du 22 octobre 1991 insiste sur la nécessité
de cette approche pluricommunale, prenant en compte
l'homogénéité de ces territoires. On peut simplement
regretter que très peu de schémas de mise en valeur de la mer
aient été menés à leur terme ; seul celui du
Bassin de Thau a été, à ce jour approuvé par
décret en Conseil d'Etat (70).
Dans le même ordre d'idée, l'extension du champ d'intervention
du Conservatoire du littoral par l'article 18 de la loi « paysages »
est un moyen de renforcer la cohérence de son action : en effet, sa
compétence pourra être désormais étendue par
décret en Conseil d'Etat « à des secteurs géographiques
limitrophes des cantons côtiers et des communes littorales, et constituant
avec eux une unité écologique ou paysagère. » Il
est intéressant pour le Conservatoire du littoral de voir ainsi son
champ d'intervention étendu au-delà des cantons côtiers
et des communes littorales, notamment en l'absence de décrets
d'application concernant le champ d'application de la loi littoral. En
Languedoc-Roussillon, ce sont des secteurs tels « La Petite Camargue
» qui pourront alors être intégrés dans son champ
de compétence.
La réglementation concernant le paysage témoigne de la même
volonté d'une approche géographique adaptée. L'article
premier du décret du 11 avril 1994
(71) indique que les directives de protection et de
mise en valeur des paysages pourront s'appliquer sur « tout ou partie
du territoire d'une ou plusieurs communes » ; et que «
l'intérêt de ces paysages remarquables » sera, entre autres,
établi « par leur unité et leur cohérence ».
Cette disposition est tout à fait intéressante, car elle a
pour objectif d'appréhender le paysage à une échelle
géographique suffisamment large. En effet, certains paysages
excèdent les limites d'une commune, ce sont en général
les plus menacés, car leur survie dépend de décisions
de plusieurs d'entre elles. Il est donc devenu nécessaire aujourd'hui
d'assurer la cohérence des actions par l'abandon des limites
administratives. La politique d'aménagement et de protection du paysage
s'inscrit dans une logique supracommunale, c'est là son
intérêt.
La politique de protection des sites et des paysages n'a cessé
d'évoluer. Elle a vu le jour avec la loi du 2 mai 1930 ; la
procédure alors instituée était lourde et centralisée,
mais permettait de classer de façon ponctuelle, des espaces exceptionnels
sur le plan « artistique, historique, scientifique, légendaire
ou pittoresque ».
De façon plus récente, la loi du 7 janvier 1983 mettant en
oeuvre la décentralisation et la répartition des compétences
entre les différentes collectivités publiques nous rappelle
que « le territoire français est le patrimoine commun de la nation
» et institue une responsabilité partagée entre l'Etat,
les régions, les départements et les communes quant à
la protection et à la gestion de celui-ci, sans toutefois rattacher
une collectivité à une activité précise en la
matière.
Aujourd'hui, cette politique a été largement renouvelée
par l'entrée en vigueur de la loi « paysages » du 8 janvier
1993. En effet, outre le fait que cette loi intéresse le paysage dans
sa globalité et sous ses différents aspects, naturel, urbain,
rural, exceptionnel ou mineur, elle organise la protection selon une
répartition claire des compétences entre les différentes
collectivités publiques :
- l'Etat se voit attribuer le rôle le plus important par la
possibilité qu'il a désormais de prendre des directives de
protection et de mise en valeur sur des « territoires remarquables par
leur intérêt paysager », devenant ainsi le garant de la
protection de ces paysages ;
- les communes, quant à elles, doivent intégrer ces
préoccupations de protection et de mise en valeur dans la planification
de leur espace, le préfet veillant à la mise en compatibilité
de leur plan d'occupation des sols avec ces directives.
La loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection
de l'environnement prévoit également la participation du
département et de la région à la connaissance des
données sur le patrimoine naturel et paysager par la constitution
d'inventaires aux fins d'une meilleure gestion.
Tout cet arsenal juridique constitué par des lois générales
relatives au paysage, au renforcement de la protection de l'environnement,
ou plus spécifiques et concernant des espaces homogènes comme
le littoral ou la montagne devraient permettre désormais de mieux
gérer les structures paysagères, par une interdiction ou par
une maîtrise de l'urbanisation, mais aussi par l'intégration
du souci de la qualité et de la diversité des paysages dans
tous les programmes d'aménagement.
On peut aussi se tourner vers d'autres types d'actions. La circulaire du
15 mars 1995 (72) est intéressante
à cet égard et permet la mise en place de politiques partenariales
et contractuelles : en effet, l'Etat et une ou plusieurs collectivités
territoriales pourront, au terme de la signature d'un contrat, mettre en
oeuvre un programme d'actions concrètes traduisant un projet pour
le paysage. Ce contrat sera l'aboutissement d'un processus de concertation
avec tous les acteurs concernés : collectivités territoriales,
industriels, agriculteurs, associations... Ces démarches partenariales
et contractuelles permettront de compléter les procédures
réglementaires et de promouvoir des actions faisant de la qualité
du paysage un des éléments essentiels d'une politique de
valorisation et de développement local.
Le droit de la nature a largement contribué à la prise en compte
de la notion de paysage, soit par la protection de la faune et de la flore,
soit par la protection des sites, milieux naturels et paysages. Il a
développé nombre de procédures, de systèmes de
protection (73), et posé les grands
principes.
Par ailleurs, les réglementations concernant le littoral ou le paysage
témoignent de la mise en place d'un véritable droit du paysage
participant à la politique d'aménagement et de gestion du
territoire.
La protection du paysage devient ainsi un des éléments de la
politique de gestion du territoire, dont il faudra tenir compte lors de chaque
opération d'aménagement.
Notes
(1).Le but de cette étude
n'est pas de retracer de façon exhaustive l'évolution de la
politique de protection du paysage en France, mais d'en analyser les
éléments les plus significatifs contribuant à
l'élaboration d'un véritable droit du
paysage..[VU]
(2) Sur le concept de nature : voir L'homme, la nature
et le droit, ouvrage collectif, Ed. Bourgeois, 1988, ainsi que Du droit de
détruire, de Martine Rémond-Gouilloud, PUF, 1989. Sur le rapport
de l'homme à la nature : voir P. Bourdieu : La distinction-Critique
sociale du jugement, Ed. de Minuit, Paris,
1979..[VU]
(3) Loi n°85-30 du 9 janvier 1985 relative au
développement et à la protection de la montagne. JO du 10 janvier
1985, p. 320. Sur ce sujet voir, de F. Servolin, La Commune de montagne,
Coll. Economica, 1993..[VU]
(4) Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à
l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral. JO
du 4 janvier 1986, p. 200. Sur le droit du littoral voir, de H. Coulombie
et J.-P. Redon : Le droit du littoral, Litec, 1992, et aussi, de N. Calderado,
Droit du Littoral, Ed. du Moniteur, 1993..[VU]
(5) Loi n°93-24 du 8 janvier 1993 sur « la protection
et la mise en valeur des paysages et modifiant certaines dispositions
législatives en matière d'enquêtes publiques ».
JO du 9 janvier 1993, p. 503. C'est une loi qui contient des dispositions
assez hétéroclites ; elle modifie le code de l'urbanisme, le
code rural, le code de l'expropriation. Voir le rapport fait au nom de la
commission des Affaires économiques et du Plan sur le projet relatif
à la protection et la mise en valeur des paysages, par J.-F. Legrand,
sénateur. Documents Sénat n°99.
.[VU]
(6) Loi n°95-115 du 4 février 1995 d'orientation
pour l'aménagement et le développement du territoire. JO du
5 février, p. 1973..[VU]
(7) Sur les liens entre aménagement du territoire
et paysage, voir Aménagement du territoire et valorisation du paysage,
intervention de Jean-Pierre Duport, délégué à
l'Aménagement du territoire et à l'Action régionale,
in Le paysage, patrimoine et enjeu de développement. Colloque du 4
juin 1992. Assemblée nationale. Commission de la Production et des
Echanges..[VU]
(8)Dans le cadre de ce même
colloque..[VU]
(9)Assemblée nationale, voir séance du 3
décembre 1992. Journal officiel, Débats, pp. 6499 et
sqq..[VU]
(10) Cette loi n'a pas été appliquée
et sera reprise en 1930..[VU]
(11) Loi du 31 décembre 1913 sur les monuments
historiques, JO du 4 janvier 1914. (DP 1915,
4.153)..[VU]
(12) Sur l'extension de la notion de patrimoine, voir
avis du Conseil économique et social sur l'avant-projet de loi de
programme relatif au patrimoine monumental. JO du 18 octobre
1993..[VU]
(13) La compétence pour accorder cette autorisation
peut être déconcentrée au directeur régional des
Affaires culturelles..[VU]
(14) La loi du 2 mai 1930 a pour objet de réorganiser
la protection des monuments naturels et des sites de caractère artistique,
historique, scientifique, légendaire ou pittoresque. DP 1930 4.326.
JO du 4 mai 1930..[VU]
(15) Cette loi est calquée sur la loi de 1913.
Op. cit..[VU]
(16) Le nombre de sites classés depuis 1930 est
de 2 500 environ. Le nombre de sites inscrits est de plus de 5 000, d'après
L'Etat de l'Environnement, données statistiques commentées,
ministère de l'Environnement, Documentation Française,
1992..[VU]
(17) Loi n°92 du 25 février 1943. JO du 27
février 1943..[VU]
(18) Loi n°83-8 du 7 janvier 1983 relative à
la répartition des compétences entre les communes, les
départements, les régions et l'Etat. JO du 9 janvier, p. 215.Ces
zones peuvent s'appliquer autour des monuments historiques et dans les quartiers
et sites à protéger ou à mettre en valeur pour des motifs
d'ordre esthétique ou historique. Voir sur ce sujet, par A.-H. Mesnard,
Anciens et nouveaux lieux de concertation en matière d'abords de monument
historiques, de sites et de patrimoine, RJE 1989, p.
17..[VU]
(19) Loi n°62-903 du 4 août 1962, JO du 7
août 1962, « complétant la législation sur la protection
du patrimoine historique et esthétique de la France et tendant à
faciliter la restauration immobilière ». Sur ce sujet voir, de
J.-B. Bleyon, L'urbanisme et la protection des sites : la sauvegarde du
patrimoine architectural et urbain », 1979, et de B. De Andia, La sauvegarde
des villes d'art, 1976..[VU]
(20) Loi n°76-629 du 10 juillet 1976 relative à
la protection de la nature. JO du 13 juillet, p.
1973..[VU]
(21) Ce principe a été mis en oeuvre par
le décret n°77-1141 du 12 octobre 1977 sur les études
d'impact..[VU]
(22) Cette convention, officiellement adoptée le
22 mai 1992, prévoit l'élaboration de stratégies, plans
ou programmes nationaux tendant à assurer la conservation et l'utilisation
durables de la diversité biologique et l'intégration de ces
préoccupations dans les politiques sectorielles. Voir Rapport de la
Commission des communautés européennes à la Conférence
des Nations unies sur l'Environnement et le Développement. Rio-de-Janeiro,
juin 1992. Office des publications officielles des Communautés
européennes, 1992..[VU]
(23) Loi n°60-708 du 22 juillet 1960 relative à
la création de parcs nationaux. JO du 23, p. 6751. Les parcs
créés à ce jour sont :
- de la Vanoise (D. du 6 juillet 19.., JO du 9).
- de Port-Cros (D. du 14 décembre 1963, JO du 17).
- des Pyrénées occidentales (D. du 23 mars 1967, JO du 31).
- des Cévennes (D. du 2 septembre 1970, JO du 3).
- des Ecrins (D. du 27 mars 1973, JO.......
- du Mercantour (D. du 18 août 1979, JO du 21).
- de la Guadeloupe (D. du 20 février 1989, JO du 7
mars)..[VU]
(24) Loi n°95-101 du 2 février 1995, voir
titre III : Dispositions relatives à la connaissance, à la
protection et à la gestion des espaces naturels. JO du 3 février,
p. 1840..[VU]
(25) Pour les parcs naturels régionaux, l'exercice
de ce droit de préemption est subordonné à l'accord
explicite du département (article 41 de la
loi)..[VU]
(26) Voir loi du 10 juillet 1976, chapitre III, ainsi
que le décret n°77-1298 du 25 novembre 1977, pris pour l'application
de cette loi et concernant les réserves
naturelles..[VU]
(27) « Peuvent être classées en
réserve naturelle, des parties de territoire d'une ou de plusieurs
communes, dont la faune, la flore, et en général, le milieu
naturel présentent une importance particulière et qu'il convient
de les soustraire à toute intervention artificielle susceptible de
la dégrader. » Article L. 242-1 du Code
rural..[VU]
(28) « Faut-il supprimer les parcs nationaux ? »
R. Cans, Le Monde du 17 février 1983..[VU]
(29) Articles 46 et 47 de la loi du 2 février 1995
qui viennent modifier le Code rural (article L.244-2) et le Code de l'urbanisme
(article L. 121-9)..[VU]
(30) Loi n°75-602 du 10 juillet 1975. JO du 11 juillet
1975. Voir, de P. Tavernier, La création du Conservatoire de l'Espace
Littoral et des Rivages Lacustres. Commentaire de la loi du 10 juillet 1975
et du décret du 11 décembre 1975, AJDA, 1976, p.
331..[VU]
(31) Perspectives pour l'aménagement du littoral
français, rapport au gouvernement, novembre 1973, Documentation
Française..[VU]
(32) Article L. 243-1 du Code rural. Il a pour mission de
« mener dans les cantons côtiers, et dans les communes littorales,
une politique foncière de sauvegarde de l'espace littoral, de respect
des sites naturels et de l'équilibre écologique, et ce après
avis des conseils municipaux intéressés
»..[VU]
(33) Loi n°85.30 du 9 janvier 1985 relative au
développement et à la protection de la montagne. JO du 10 janvier,
p. 32. Pour un commentaire de la loi: Y. Jegouzo, La loi montagne...
ALD, 1985, p.65, et de P. subra de Bieusses, la protection
négligée, RJE, 1985 p.163..[VU]
(34) Loi n°86.2 du 3 janvier 186 relative à
l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, JO
du 4 janvier, p. 200. Pour un commentaire de la loi : Ph. Godfrin, AJDA,
1986, p. 359 ; J.-C. Hélin et R. Hostiou, RFDA, 1986, pp. 675 et 783
; et également La loi littoral, SFDE. Coll Droit et économie
de l'environnement. Ed. Economica 1987..[VU]
(35) « [...] L'identité et les
spécificités de la montagne sont reconnues par la Nation et
prises en compte par l'Etat, les établissements publics, les
collectivités territoriales et leurs groupements dans les actions
qu'ils conduisent.[...]. » (article
premier)..[VU]
(36) « Le littoral est une entité géographique
qui appelle une politique spécifique d'aménagement, de protection
et de mise en valeur. La réalisation de cette politique
d'intérêt général implique une coordination des
actions de l'Etat et des collectivités locales ou de leurs groupements.
».[VU]
(37) Loi n°93.24 du 8 janvier 1993 sur la protection
et la mise en valeur des paysages et modifiant certaines dispositions
législatives en matière d'enquêtes publiques. JO du 9
janvier, p. 503..[VU]
(38) Aux termes de l'article L. 300.1 introduit dans le
Code de l'urbanisme par la loi n°85.729 du 18 juillet 1985, le concept
d'aménagement recouvre à la fois l'idée de
développement (des activités économiques, des loisirs,
du tourisme) et celle de mise en valeur (du patrimoine, des espaces
naturels)..[VU]
(39) Loi n°95.115 du 4 février 1995. JO du 5
février, page 1973..[VU]
(40) Instruction du 4 août 1976 concernant la protection
et l'aménagement du littoral. JO du 6 août
1976..[VU]
(41) Directive du 25 août 1979 sur la protection et
l'aménagement du littoral .JO du 26 août, p.
2099..[VU]
(42) Journal Officiel. Débats Assemblée nationale,
22 novembre 1985, p. 4274..[VU]
(43) Assemblée nationale 12-13 juin 1991. Les Cahiers
du Conservatoire du Littoral..[VU]
(44) Voir Le droit du littoral, par H. Coulombie et J.-P.
Redon, pp. 53-63. LITEC, 1992..[VU]
(45) Voir notamment : La prise en compte de la loi littoral
dans les plans d'occupation des sols en Languedoc-Roussillon. Etude
réalisée pour le SRETIE (ministère de l'Environnement)
par le Centre de recherches et d'études administratives de Montpellier.
Juin 1990..[VU]
(46) Circulaire n°89.56 relative au renforcement de
la politique nationale de préservation de certains espaces et milieux
littoraux. Moniteur des travaux publics, Textes officiels, 24 novembre
1989..[VU]
(47) Circulaire « Protection et aménagement
du littoral ». Moniteur des travaux publics, Textes officiels, 1er novembre
1991..[VU]
(48) Voir, par E. Binet, Réflexion sur le paysage
littoral et L. 146-6, in Le paysage littoral. XIVe Journées nationales
d'études. Association nationale des élus du littoral, la
Grande-Motte, 7-8 octobre 1993.[VU]
(49) Voir, d'E. Binet, Paysage littoral. Etudes foncières,
n°63, juin 1994..[VU]
(50) Voir, de J.-Ph. Colson, Les POS après la loi
littoral. Revue juridique de l'Environnement,
1991..[VU]
(51) Voir rapport du Conseil d'Etat, chapitre I, L'encadrement
des POS, p. 61, La Documentation française,
1992..[VU]
(52) Ces directives « fixeront les principaux objectifs
de l'Etat en matière de localisation des grandes infrastructures de
transport et des grands équipements, ainsi qu'en matière de
préservation des espaces naturels, des sites et des paysages »,
article 4 modifiant l'article L. 111.1.1.du code de l'Urbanisme. Cette nouvelle
catégorie de normes entraîne une refonte totale de l'article
L. 111.1.1. du code de l'Urbanisme..[VU]
(53) La disposition du projet de loi, qui, à l'origine,
prévoyait que les DTA pourraient apporter des « adaptations mineures
» aux lois d'aménagement et d'urbanisme a été
modifiée, car il n'était pas possible de déroger à
la loi par décret..[VU]
(54) Voir Sénat. Compte-rendu des débats.
Séance du mercredi 2 novembre 1994. JO du jeudi 3, p. 4865 et sqq.Voir
également discussion Sénat, jeudi 3 novembre 1994, pp.
4868-4869..[VU]
(55) Voir Décision n°94-358 DC du 26 janvier
1995. JO lois et décrets. 1er février 1995, p. 1706. Sur le
premier point, le Conseil constitutionnel a considéré que si
les DTA peuvent comporter des adaptations à des particularités
géographiques locales, celles-ci ne concernent que les modalités
d'application des lois d'aménagement et d'urbanisme, et ne peuvent
donc conduire à méconnaître leurs dispositions. Sur le
deuxième point, il a considéré que les conditions de
compatibilité prescrites par le législateur (les schémas
directeurs ou de secteurs doivent être compatibles avec les DTA, et
en l'absence de ces dernières avec les lois d'aménagement et
d'urbanisme) ne peuvent faire obstacle à leur application, et qu'elles
ne mettent pas elles-mêmes en cause la possibilité pour tout
intéressé de faire prévaloir, le cas échéant,
par le moyen de l'exception d'illégalité, des dispositions
législatives sur des documents ayant valeur
réglementaire..[VU]
(56) Pour un commentaire de cette loi, voir, de R. Romi,
Le droit et le paysage selon la loi du 8 janvier 1993, ALD, 1993, ainsi que
de J. Morand-Deviller, Environnement et paysage, AJDA, 20 septembre
1994..[VU]
(57) Voir, de J.-Ph. Colson, La réforme des
enquêtes publiques en France, RJE, 1993-2. p.
223...[VU]
(58) C'est ainsi que J.-M. Bockel, rapporteur du projet
de loi à l'Assemblée nationale la présente. Séance
du 3 décembre 1992. JO débats, p.
6499.[VU]
(59) Dans la hiérarchie des normes, ces directives
se situent entre les lois d'aménagement et d'urbanisme et le plan
d'occupation des sols, et peuvent être considérées comme
des « compléments » des lois montagne et littoral. L'article
premier de la loi mentionne cependant qu'elles ne s'appliquent pas sur des
territoires déjà couverts par des prescriptions
particulières..[VU]
(60) Circulaire n°94-88 du 21 novembre 1994 prise pour
l'application du décret n°94-283 du 11 avril 1994 relatif aux
directives de protection et de mise en valeur des paysages. Code permanent
Environnement et Nuisances, feuillets 96, p.
7320..[VU]
(61) Décret n°94.283 du 11 avril 1994 pris pour
l'application de l'article premier de la loi du 8 janvier 1993. Droit de
l'Environnement avril-mai 1994, n°24..[VU]
(62) Les amendements présentés à
l'Assemblée nationale et tendant à substituer à la
compétence de l'Etat en la matière, la compétence de
façon indifférente de l'Etat ou des collectivités locales,
ou encore des conseils régionaux, ont été rejetés,
le rapporteur de la loi soulignant qu'il était contraire à
la logique de l'article premier de la loi qui consiste à donner à
l'Etat les moyens de pallier les carences éventuelles des
collectivités locales en matière de protection des
paysages..[VU]
(63) Loi n°95-101 du 2 février 1995 relative
au renforcement de la protection de l'environnement. JO du 3 février,
p. 1840. Pour un commentaire de cette loi, voir, de R. Hostiou, L'Etat au
secours de l'environnement. Etudes Foncières n°66, mars
1995..[VU]
(64) L'article 30 de la loi est inclus dans le titre III
de la loi : « Dispositions relatives à la connaissance, à
la protection et à la gestion des espaces naturels ». Il
prévoit que cet inventaire départemental du patrimoine naturel
recense : les sites, paysages et milieux naturels définis en application
de textes dont la liste est fixée par décret ; les mesures
de protection de l'environnement prises en application de textes dont la
liste est fixée par décret, ainsi que les moyens de gestion
et de mise en valeur qui s'y rapportent, le cas
échéant..[VU]
(65) L'inventaire des Zones naturelles d'intérêt
écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) a été
lancé à l'initiative du ministre de l'Environnement en 1982
sous l'égide du Museum national d'histoire naturelle. Il a pour but,
bien que n'ayant aucune valeur juridique directe, d'éclairer les
décisions d'aménagement au niveau local. Il est actuellement
en cours de réactualisation. Voir circulaire n°90.71 du 14 mai
1991 relative aux ZNIEFF, Code permanent Environnement et Nuisances, p.
7265..[VU]
(66) Article 32 de la loi du 2 février
1995..[VU]
(67) La mission interministérielle pour
l'aménagement du littoral Languedoc-Roussillon a été
appelée mission Racine du nom de son président. Elle a
été créée par le décret n°63.580
du 18 juin 1963 (JO 19 juin, p. 5427). Voir le livre de P. Racine,
retraçant l'« aventure » de cette opération
d'aménagement touristique : Mission impossible. Coll. Témoignages,
Midi Libre 1980..[VU]
(68) Voir, d'A. Rousso, L'évolution du principe de
discontinuité sur le littoral du Languedoc-Roussillon. In : La loi
littoral. Société française pour le droit de
l'environnement. Ed. Economica 1987..[VU]
(69) L'article 57 de la loi n°83.8 du 7 janvier 1983
confère au SMVM la valeur de prescription particulière au sens
de l'article L. 111.1.1. du code de
l'Urbanisme..[VU]
(70) Décret du 20 avril 1995 portant approbation
du SMVM du bassin de Thau et de sa façade maritime. JO du 21 avril,
p. 6215..[VU]
(71)Décret n°94.283 pris pour l'application
de l'article premier de la loi n°93.24 du 8 janvier 1993 sur la protection
et la mise en valeur des paysages. Droit de l'Environnement, avril-mai 1994,
n°24..[VU]
(72) Circulaire n°95.23 du 15 mars 1995 relative aux
instruments de protection et de mise en valeur des
paysages..[VU]
(73) On peut citer aussi la politique des parcs naturels
régionaux, les espaces boisés classés, les espaces naturels
sensibles des départements, les arrêtés de biotope...
Sur l'évolution du droit de la nature voir, de J. Untermaier, La
protection de l'espace naturel : généalogie d'un système,
RJE, 1980, 2, p. 111.[VU]
