Le Courrier de l'environnement n°36, mars 1999

Agri-environnement
Le comportement des agriculteurs

Finalités et objectifs de l'évaluation
Méthodes et moyens

Une typologie des contractants
Enseignement et conclusion


Au terme de quatre années de mise en œuvre du règlement n° 2078 du 30 juin 1992 et, plus précisément, des programmes régionaux concernant les méthodes de production compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement et de l'entretien de l'espace naturel, les interrogations sur leur devenir et les formes que pourrait revêtir leur renouvellement éventuel sont d'actualité. Il est apparu utile au Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) d'analyser la perception qu'ont les agriculteurs contractants vis-à-vis de ce dispositif.
En 1996, l'Union européenne a sollicité les États membres par le biais du règlement 746/96 pour fournir des éléments d'évaluation qualitatifs, sachant que, par ailleurs, des données quantitatives étaient disponibles au sein de bilans d'étapes déjà réalisés. Afin d'analyser ces éléments qualitatifs et pour être complet, le CNASEA a réalisé une enquête d'opinion qui visait à recueillir auprès d'un échantillon représentatif, pour la France, de l'ensemble des agriculteurs contractants, leur avis sur le dispositif contractuel. Ainsi, cette évaluation a porté sur les choix qui ont été faits en termes d'objectifs et de moyens à partir des avis et comportements des bénéficiaires.
Le dispositif analysé dans cette enquête concerne uniquement les programmes régionaux. Il prend en considération la période de référence de 1990 à 1996.
Dans le cadre de ces programmes, nous distinguons 2 catégories de mesures :
- des opérations zonales élaborées sur la base d'un cahier des charges national, prêt à l'emploi. Il s'agit d'opérations qui n'ont pas mis à contribution les acteurs locaux dans la préparation des mesures. Il existe huit types de mesures zonales : - la réduction des intrants azotés ; - la réduction des intrants phytosanitaires ; - la reconversion des terres arables ; - le retrait à long terme : protection des eaux ; - la reconversion à l'agriculture biologique :- la diminution du chargement de cheptel ; - la protection des races menacées ; - le retrait à long terme : gestion de la faune et de la flore ;
- des opérations locales avec un cahier des charges élaboré localement. Ces opérations sont lancées sur la base d'une initiative locale avec un cahier des charges ayant fait l'objet d'un large processus de concertation.

[R] Finalités et objectifs de l'évaluation

Il s'agira en particulier d'identifier auprès des contractants :
- leur appréciation des opérations agri-environnementales en général : leur efficacité sur l'environnement, leur adaptation au contexte économique ;
- leur comportement vis-à-vis de la mesure pour laquelle ils ont passé un contrat : les modifications qu'elle a introduites dans leurs pratiques, l'adéquation entre contraintes et montant de l'aide ;
- leur proposition pour une meilleure efficacité dans la mise en œuvre de ces mesures : l'information, les modifications à apporter aux cahiers des charges, ainsi que la détermination de l'échelle géographique la plus pertinente où s'appliquera le contrat à savoir la parcelle, l'exploitation ou le territoire.
L' enquête a été construite afin de prendre en compte la diversité observée dans les objectifs des mesures concernées (protection des eaux, diminution des chargement de cheptel, lutte contre la déprise, agriculture biologique... ) et dans la façon dont elles sont mises en place (cahier des charges type ou élaboré sur mesure sur un périmètre de quelques communes).

[R] Méthodes et moyens

L'évaluation a été réalisée par enquête postale auprès des agriculteurs contractants. Une relance téléphonique a permis d'augmenter le taux de réponse. L'échantillon d'enquête représente 2 030 bénéficiaires. Il a été constitué à partir d'un ensemble de 20 619 contrats, pour lesquels les engagements ont été confirmés, qui correspondent à une population de 16 034 individus contractants.
Le taux de réponse obtenu a été très satisfaisant (1 183 agriculteurs, soit 58%) que nous pouvons expliquer tant par les moyens mis en œuvre que par le désir de s'exprimer des bénéficiaires. Des méthodes de statistiques élémentaires ont permis, dans un premier temps, de réaliser un décompte et une analyse globale des taux de réponses aux différentes questions. Ces analyses ont été affinées au moyen de tris croisés en retenant une ou plusieurs variables du contrat permettant ainsi de dégager des profils distinctifs des contractants suivant le type et l'objectif de l'opération. Cependant, l'analyse globale des réponses tend à masquer des différences, parfois significatives, entre les groupes de contractants. C'est pourquoi il nous a semblé pertinent de s'intéresser à chaque groupe d'individu défini suivant son appartenance au type de contrat souscrit. Nous présenterons donc ce qui caractérise l'opinion de chaque catégorie de contractants et leurs tendances comportementales.

[R] Une typologie des contractants

Le résultat de cette typologie est un découpage de la population en groupes qui permet d'établir une relation de causalité entre le type d'exploitation, la nature du contrat et l'opinion exprimée. Nous avons classé les agriculteurs interrogés dans 7 groupes. Le résultat a été obtenu en utilisant une classification descendante non hiérarchique (méthode de Fages). Les données utilisées sont les principales variables de structure (exploitation, contrat... ), l'échantillon a été pondéré afin d'obtenir des effectifs suffisants de représentation.


Synoptique des ségrégations

Les rémunérés des opérations locales (11%)
Ce groupe est composé d'agriculteurs ayant souscrit dans le cadre d'opérations locales des contrats de lutte contre la déprise et de protection de biotopes. De manière incontestée, ce groupe profite d'un effet d'aubaine : 95% des agriculteurs n'ont pas modifié leurs pratiques et ont contracté sur des superficies importantes avec de forts montants d'aides. Il ne faut cependant pas conclure que les effets sur l'environnement ne sont pas significatifs. En effet et à titre d'exemple, de nombreux contractants " protection des biotopes " entrent dans cette catégorie et les contrats qui encouragent les agriculteurs à ne pas retourner leurs prairies contribuent efficacement à la préservation des espaces fragiles. De fait, les agriculteurs de ce groupe considèrent que l'objectif de la mesure est prioritaire dans leur secteur et que les contraintes répondent bien à un objectif environnemental. La rémunération de pratiques agricoles existantes est dans ce cas très intéressante puisqu'elle permet de légitimer des modes de production prenant en compte l'environnement, tout en favorisant l'action par l'exemple. Cette catégorie d'exploitants est fortement imprégnée de la notion d'appartenance à un groupe. Nous retrouvons ce particularisme chez les agriculteurs contractants dans le cadre d'opérations locales. Ces derniers sont prêts à renouveler leur contrat (89%).
Les artisans des opérations locales (15%)
Malgré un profil structurel différent, ce groupe a un comportement similaire à celui des " rémunérés de l'environnement ". Il s'agit d'agriculteurs contractants au sein d'opérations locales. Comme pour le groupe précédent, ils restent dans la logique du maintien de l'existant avec toutefois moins de primes et des surfaces contractualisées de moindre importance. Ces contrats bien qu'intéressant du petit parcellaire, et induisant des primes faibles, sont les garants d'une protection des espaces ruraux constitués de parcelles de petites superficies dont l'abandon serait préjudiciable à l'environnement. Cette catégorie de contrats confirme explicitement la nécessité de distinguer les objectifs d'entretien de l'espace qui n'ont de sens que s'ils sont pérennisés, des objectifs liés à la diminution des effets polluants de l'agriculture, qui eux peuvent se raisonner sur des périodes préalablement définies. C'est en ces termes que nous pouvons nous interroger sur le devenir des contrats.
Les bons élèves des opérations locales (20%)
La caractéristique principale de ce groupe est d'avoir dans sa totalité modifié les pratiques culturales antérieures de manière induite 50 % des contractants envisagent de revenir aux pratiques antérieures si leur contrat n'est pas renouvelé. Un tiers d'entre eux dans le cadre d'un renouvellement de la mesure préféreraient souscrire un contrat modifié. En effet, 51% des contractants pensent que l'amélioration de la mesure passe par une adaptation du contenu technique du cahier des charges. Ces agriculteurs ont une démarche volontariste, ils ont pris un certain nombre de risques, ils ont acquis une expérience et ils s'octroient légitimement " le droit " de faire des propositions d'amélioration du dispositif.
Les perplexes (12%)
Ce groupe, majoritairement contractant dans le cadre d'opérations locales (70%), peut se caractériser par des primes faibles à très faibles sur de petites structures. Ils se sentent isolés dans leur démarche et n'ont pas réussi à se faire une opinion sur l'intérêt et l'impact de la mesure sur l'environnement. Ils doutent de l'effet positif de la mesure sur l'environnement, ce comportement est fréquent chez les contractants pour la protection des races menacées (30% des agriculteurs de ce groupe). Les problèmes liés à l'information et à l'animation sont récurrents. Ce groupe, par son profil, a besoin de plus de clarté quant aux objectifs affichés dans les cahiers des charges. Le lien entre agriculture et environnement n'est pas clairement défini, ils ne trouvent aucune légitimité dans leur action et de surcroît la rémunération est faible (64% d'entre eux ignorent l'effet de la mesure sur l'environnement).
Les victimes de l'agri-environnement (11%)
Ces agriculteurs sont contractants dans des opérations locales et 72% d'entre eux dans le cadre de la protection des biotopes. Ils ont des exploitations moyennes avec des primes faibles, 90% de ces derniers ont modifié leurs pratiques. A plus de 60%, ils auraient préféré signer un contrat avec des contraintes différentes, et en particulier pour la moitié d'entre eux sur une durée moins longue. Ces agriculteurs qui ont eu une démarche volontariste, car sensible aux effets potentiels de la modification des pratiques culturales, sont toutefois déçus car le contrat a été élaboré de façon inadaptée aux conditions techniques et économiques de l'exploitation. De fait, ils sont 1/3 à considérer n'avoir pas eu l'information suffisante pour bien peser les atouts et contraintes globales liés à la contractualisation. C'est le groupe des déçus de l'agri-environnement, ils ne remettent pas en cause la démarche mais plus le contrat qu'ils ont eu à signer. Ainsi, ils souhaitent une simplification du cahier des charges et s'interrogent sur le renouvellement de leur contrat car la moitié d'entre eux considèrent que leurs pratiques antérieures prenaient suffisamment en compte l'environnement. L'insatisfaction de ce groupe nous interpelle quant à la nécessité de mener une réflexion avec ces contractants sur l'approche globale de leur système d'exploitation visant à optimiser les contraintes que leur imposent les cahiers des charges sur quelques parcelles. L'animation ne se limiterait donc plus aux seules phases précédant la contractualisation, mais se poursuivrait pendant toute la vie du contrat. Cette nécessité, bien que souhaitable, ne peut se réaliser avec les moyens financiers actuellement disponibles dans le cadre de l'animation.
Les agri-managers de l'environnement (14%)
Ils sont contractants sur des opérations zonales avec 2/3 en protection des eaux et 1/6 en diminution de chargement de cheptel. Ce groupe est constitué d'agriculteurs productifs et performants qui exploitent de grandes surfaces (65% plus de 80 ha). Ils se sont engagés dans l'environnement de façon professionnelle et sont satisfaits des rémunérations. Ces agriculteurs considèrent que l'objectif du contrat est prioritaire d'un point de vue environnemental mais ils sont moins de la moitié à considérer que la mesure est bien adaptée à ce problème. Les 2/3 pensent que, pour améliorer l'efficacité de la mesure, il faudrait un nombre de contrats minimum sur une même zone et la moitié, un contrat sur toute l'exploitation. Ce groupe, qui a contractualisé au titre de l'objectif " diminution des effets polluants de l'agriculture ", compte avec 66%, le taux le plus élevé d'indécis sur le retour ou pas à des pratiques antérieures. Ce constat met en évidence la réceptivité de ces contractants à une démarche environnementale. Toutefois, l'imperfection du dispositif proposé les laisse indécis sur leur comportement futur. Il convient donc de redéfinir les modalités d'intervention auprès de ce public qui attend une plus forte mobilisation des contractants sur un même périmètre et une approche globale sur le système d'exploitation. La démarche expérimentée au sein des plans de développement durable (PDD) répondrait en partie à cette attente (approche territoriale et approche système confondues).
Les engagés du combat agri-environnemental (17%)
Ces agriculteurs sont tous engagés dans des opérations zonales diversifiées (conversion à l'agriculture biologique, protection des races menacées, protection des eaux, diminution de chargement de cheptel). Les contrats sont caractérisés par un niveau de prime élevé, alors que les exploitations sont hétérogènes tant d'un point de vue économique que structurel. Ce groupe intègre parfaitement la logique environnementale ; la moitié dit clairement ne pas vouloir revenir à des pratiques antérieures si le contrat n'est pas renouvelé, 1/4 de ces agriculteurs aurait même préféré un contrat avec plus de contraintes et une aide plus élevée. Si 2/3 seulement ont modifié leurs pratiques antérieures, 1/3 dit avoir déjà adopté ces pratiques avant la mise en œuvre des mesures agri-environnementales. Pour améliorer l'efficacité du contrat, ils préconisent un contrat sur l'ensemble de l'exploitation (70 %). Tous les critères convergent pour faire de ce groupe celui qui a le plus fortement adhéré aux mesures proposées. Aux dires de 70% d'entre eux, ces mesures servent autant les objectifs environnementaux que les objectifs économiques de l'exploitation. La performance économique et la protection de l'environnement sont, pour ce groupe, deux objectifs indissociables, et n'est-ce pas là le fondement de l'agriculture durable ?

[R] Enseignement et conclusion

La classification opérée montre une bonne corrélation entre la nature du contrat et l'opinion que se font les agriculteurs sur les mesures agri-environnementales. En ce qui concerne la mise en œuvre opérationnelle des programmes, la procédure " opération locale ", bien qu'imparfaite, est plébiscitée par bon nombre d'agriculteurs. A partir des profils établis, trois tendances se dégagent principalement :
- les agriculteurs qui perçoivent un revenu sans modification marquante des pratiques culturales. De fait, ils ont encore quelques difficultés à justifier ce complément de revenu. Malgré cela leur rôle est important, il donne une légitimité " de pratiques " à des agriculteurs qui sont dans une logique non essentiellement productiviste. En effet, ces derniers ont pu par le biais de ces mesures continuer à exploiter des parcelles marginales du point de vue productif, mais intéressantes au niveau environnemental ;
- les agriculteurs pour qui le contrat n'est pas adapté à l'insertion des mesures agri-environnementales dans la logique d'exploitation (prime trop faible, incohérence technique... ). Pour ces derniers, il semble nécessaire de prévoir une approche globale du système d'exploitation avant tout engagement contractuel. Cette approche devrait permettre de bien " cerner " la situation de départ et en outre de convenir d'une contractualisation qui pourrait être progressive afin de limiter les risques d'incohérence et donc d'échec ;
- les agriculteurs dont le contrat est basé sur un projet agri-environnemental fort, bien intégré dans une démarche collective et pour lequel les financements sont d'origines diverses, assurent une bonne mise en œuvre d'actions d'accompagnement. Pour ces derniers toutefois, il semble nécessaire de convenir d'une amélioration technique des cahiers des charges.
Concernant les " opérations zonales ", nous relevons qu'il s'agit là de mesures bien acceptées et gérées avec soit une tendance professionnelle, soit une tendance très militante. La satisfaction du public concerné est plutôt bonne et les demandes vont dans le sens d'une amélioration technique des contrats. Si bon nombre d'agriculteurs reconnaît le bien-fondé de ces mesures, nous devons souligner cependant que ces dernières sont considérées soit comme très adaptées, soit comme trop généralistes. C'est ici plus le mode de mise en œuvre que l'objet même des opérations qui est " jugé " par les utilisateurs (notamment le principe du cahier des charges type). Il n'y a pas en matière d'opérations zonales d'opinions mitigées, il y a ceux pour qui ces opérations sont une réponse adaptée aux préoccupations (agriculture biologique, protection des eaux, diminution du chargement de cheptel), et ceux pour qui ces opérations ne sont pas en phase avec la réalité des problèmes techniques de l'exploitation. En tout état de cause il apparaît fortement pour les opérations locales comme pour les opérations zonées, que le travail d'animation/information est primordial, tant au niveau collectif qu'au niveau individuel. Cet accompagnement facilite bien évidemment la compréhension et l'appropriation de ces problématiques " nouvelles " par les agriculteurs. Il permet également aux acteurs institutionnels de travailler au plus près de la réalité et des évolutions remontant du terrain. C'est là un élément clé du dispositif MAE (issu de la procédure OGAF) puisqu'il génère la prise en compte de spécificités locales permettant une bonne adéquation des cahiers des charges aux problématiques de terrain. Cependant force est de reconnaître que le travail d'animation s'est complexifié car l'activité de conseil individuel s'est doublée d'une activité d'animation de groupe. Il ressort de l'enquête une demande croissante d'information et de soutien de la part des agriculteurs. De surcroît, il apparaît important de favoriser la formation des conseillers aux principales innovations des outils et méthodes leur permettant de mieux répondre aux demandes en cours et futures.

Article repris de Structures agricoles, n°9, novembre 1998, avec l'aimable autorisation de la revue