Le Courrier de l'environnement n°41, octobre 2000

recherches et actions publiques à l'interface agriculture/biodiversité : comment déplacer le front du débat ?

Introduction
1. Les " thèmes d'achoppement " du débat
2. État et potentialités des recherches
Conclusion : déplacer le front du débat

Références bibliographiques

Encadré : Action publique agricole, action publique environnementale : des responsabilités conjointes sur la biodiversité


Introduction

Répondant à la question " Quelles sont les trois plus importantes menaces à l'égard de la biodiversité dans votre
pays ? ", un groupe d'une centaine d'experts européens met l'agriculture en tête, suivie de près par la pollution, la destruction des habitats, le développement des infrastructures de transport et l'urbanisation (EWRGB, 1997). Si l'on considère en outre la participation de l'agriculture à la pollution et à la destruction des habitats, cette appréciation place nettement l'agriculture au centre des enjeux de biodiversité.
Mais la prise en compte de ce problème par l'action publique est-elle à la hauteur de l'enjeu ? Au sein de la politique agricole, on a plutôt le sentiment que la biodiversité - comparée, par exemple, au problème de la qualité des eaux - occupe une place secondaire dans un volet environnemental déjà marginal en termes de moyens humains et financiers. Il ne semble pas non plus que les dossiers agricoles comptent parmi les grands succès de la politique de protection de la nature. En matière de recherche, la place centrale attribuée à l'agriculture dans la problématique de la biodiversité ne se retrouve ni dans les programmes français de recherche sur la biodiversité (par exemple, dans le programme national de recherche sur la biodiversité), ni dans ceux sur les relations entre agriculture et environnement.
Pour mieux prendre en charge l'interface agriculture-biodiversité, il faut que l'action publique puisse redéfinir et justifier les finalités de son intervention, il faut qu'elle conçoive et mette en œuvre de nouveaux moyens d'intervention, elle doit enfin pouvoir évaluer de manière plus nette ses actions actuelles ou à venir. En d'autres termes, la gestion de l'interface agriculture-biodiversité suppose de renouveler la réflexion sur les objectifs, sur les moyens et sur les cadres d'évaluation. Or, sur ces trois plans, la recherche occupe une place centrale. C'est en lien étroit avec les milieux scientifiques et en s'appuyant sur les contenus des recherche que les opérateurs de l'action publique travaillent sur les finalités, les moyens et les évaluations de leur intervention. De ce point de vue, l'état et les orientations de la recherche sont partie intégrante de l'action publique en matière de biodiversité.
En tant que chercheurs en gestion, c'est bien sous cet angle que nous les abordons, en soulevant les questions suivantes. Quel diagnostic peut-on poser sur l'état de l'art scientifique en regard des enjeux de l'action publique ? Quels potentiels et quelles orientations de recherche pourraient améliorer à terme la contribution de la recherche à la gestion de l'interface agriculture-biodiversité ? Quelles difficultés limitent aujourd'hui cette contribution et comment les surmonter ?
Selon quel angle problématique et méthodologique aborder ces questions ? En première analyse, on pourrait raisonner en terme de rencontre entre une offre de recherche (de la part des scientifique) et des demandes (de la part des " gestionnaires "). C'est un peu cette manière de poser le problème qui sous-tend implicitement la plupart des procédures de gestion incitative de la recherche, qui reviennent à organiser le dialogue entre des scientifiques (offreurs de recherche et demandeurs de crédits) et des " gestionnaires " (demandeurs de recherche et offreurs de crédits). Mais si l'offre et la demande sont décalées par rapport à l'ampleur et à la nature des enjeux, comme cela semble être le cas aujourd'hui, on ne peut pas s'appuyer sur ce modèle.
Nous avons donc posé le problème en termes de " besoins " de recherche et de " ressources " apportées par la recherche. Mais, pour cerner les besoins, il faut aller au-delà des demandes exprimées ; pour identifier les ressources, il faut une analyse critique de l'offre. Dans les deux cas, pour aller plus loin que la simple écoute des " offreurs " et des " demandeurs ", il faut développer un angle d'attaque spécifique.
En nous appuyant sur une expérience antérieure dans le domaine voisin de l'évaluation des politiques publiques (Mermet, 1996), nous avons plutôt choisi de focaliser nos investigations sur les contenus du " débat " complexe et multiforme qui se déroule au sein du " forum hybride " (Rip et Groenewegen, 1989) auquel participent activement chercheurs et acteurs de l'action publique à l'interface agriculture-biodiversité. L'importance que nous accordons à ce " débat " tient à ce qu'il est à la fois le terreau de la définition et de l'évaluation de l'action publique et un facteur majeur d'orientation de la recherche ; c'est dans le cadre de ce " débat " que s'échangent, s'explicitent ou s'occultent les " besoins " de recherche et les " ressources " en la matière. Si recherche et action publique en la matière s'enlisent réciproquement, le débat doit en porter les traces. Du point de vue de la compréhension du champ de recherche, elles nous intéressent par ce qu'elles révèlent. Mais, en même temps, elles nous intéressent, du point de vue de l'intervention, par leurs effets propres. Les traces d'enlisement laissées par les blocages stratégiques dans le débat à l'interface entre action publique et recherche peuvent évoluer en ornières, voire en fondrières, qui en retour perpétuent et aggravent les angles morts de la recherche et de l'action publique. Pour que celles-ci, à l'inverse, puissent évoluer et se développer, il faut d'abord combler certaines ornières du débat, signaler ses fondrières. En d'autres termes, le corpus que constitue le " débat " que font vivre chercheurs et acteurs publics à l'interface agriculture-biodiversité peut être objet de diagnostic et d'amélioration, en tant qu'il est un support de gestion comme le seraient un tableau de bord de l'action publique ou une étude scientométrique des travaux de recherche.
Nous avons donc conduit de conserve (1) une analyse du " débat " à l'interface agriculture-biodiversité et (2) une analyse de l'état de l'art des recherches en France sur ce thème. Le croisement entre ces deux approches permet de jeter un regard renouvelé et construit à la fois sur le débat et sur les travaux de recherche.
Notre travail s'est appuyé sur :
- un examen de la production scientifique française sur ce thème, assorti de quelques recoupements avec des travaux de synthèse issus d'autres pays européens ;
- une campagne d'entretiens auprès de chercheurs et d'opérateurs de l'action publique, aussi bien au niveau national que dans deux régions ;
- la mise en discussion de nos premiers constats lors de deux réunions d'experts du domaine1, et l'observation directe des débats lors de réunions entre chercheurs et acteurs.
L'article abordera successivement les deux volets du travail - le " débat ", l'état de l'art des recherches ? en invitant aux recoupements qui font le bénéfice de cette approche croisée.

1. Les " thèmes d'achoppement " du débat

Les programmes de recherche finalisée reposent sur des réseaux de chercheurs travaillant sur des questions pertinentes au regard des finalités qui fondent l'action publique concernée. Quels objectifs poursuit-on ? Comment peut-on les atteindre ? Qui doit, qui peut agir, et dans quel cadre ? C'est de questions de ce type que s'alimente le débat " hybride " auquel participent chercheurs et acteurs publics et qui sert de matrice à la fois à l'action publique et à la recherche finalisée. Or, dans les écrits que nous avons lus, dans les entretiens que nous avons réalisés, dans les échanges que nous avons observés, nous avons constaté à mainte reprise qu'au lieu d'esquisser un système de questions fructueux, le débat tendait à s'enliser autour de " thèmes d'achoppement ", bloquants à la fois pour l'action et pour la recherche. Nous sommes partis de leur analyse pour comprendre leur fonctionnement rhétorique, leurs causes possibles, et pour suggérer de les remplacer par des manière plus utiles - au regard des enjeux de l'interface agriculture-biodiversité - de poser les questions. Quatre " thèmes d'achoppement " nous ont paru particulièrement importants à éclaircir.

Quand le débat achoppe dès la définition
La Convention de Rio sur la diversité biologique définit la biodiversité comme " […] la variabilité entre les organismes vivants de toute origine y compris, entre autres, les écosystèmes terrestres, marins et aquatiques (non marins) ainsi que les complexes écologiques dont ils font partie ; cela comprend la diversité au sein des espèces, entre les espèces, et celle des écosystèmes. " Du point de vue de l'action publique, cette définition inscrit la biodiversité dans la continuité des politiques de "protection de la nature", avec leurs volets de conservation des espèces, des habitats, des écosystèmes. L'examen de documents de référence, comme le Global Biodiversity Assessment, confirme cette impression : l'analyse des problèmes de biodiversité reprend largement les thèmes et les actions de la " conservation de la nature ", sous l'intitulé " conservation de la biodiversité ". La nouveauté liée à l'introduction du mot consiste essentiellement à reconnaître et encourager l'élargissement des thèmes de la protection de la nature, engagé depuis au moins deux décennies2 sur deux plans :
- une évolution interne de sa problématique, avec, par exemple, l'importance croissante prise par les enjeux de biodiversité intraspécifique ou par les liens entre gestion des espèces, des habitats et des écosystèmes ;
- un développement des liens entre le domaine de la protection de la nature et d'autres champs de préoccupation et d'action publics, depuis l'industrie biomédicale jusqu'aux intérêts des cultures traditionnelles, en passant par l'écotourisme ou la place des femmes dans la société.
Pour ce qui concerne l'agriculture, un lien est ainsi affiché entre les enjeux classiques de la protection de la nature et des thèmes comme la conservation des races et variétés rustiques, le réservoir génétique que constituent les parents sauvages des espèces cultivées, la lutte biologique ou intégrée, le débat sur les organismes génétiquement modifiés...
Pour l'action publique, l'élargissement thématique lié au passage de la protection de la nature à la biodiversité est porteur de trois dynamiques positives :
- une reconnaissance globale de l'utilité des actions de conservation de la faune, de la flore, des habitats et des écosystèmes ;
- un encouragement à développer les liens avec d'autres thèmes d'action publique ;
- un cadre de collaboration renouvelé entre les diverses disciplines scientifiques impliquées, de la génétique à l'écologie.
Mais nous avons pu constater aussi que l'introduction du terme de biodiversité était utilisé souvent, avec beaucoup de zèle et d'inventivité, pour enliser le débat et bloquer l'action publique. Trois manière de faire achopper la réflexion sur les enjeux de définition nous ont paru à fois fréquentes et efficaces.
(1) On peut prendre appui sur le mot pour diluer et marginaliser les problématiques centrales qui lui donnent son utilité, son poids, sa pertinence. Ainsi quand la firme Monsanto affirme qu'elle fabrique de la biodiversité en diffusant des OGM, ni la formation du mot " biodiversité ", ni la définition citée plus haut ne la contredisent. Mais il est difficile d'accepter la perte de sens qu'entraîne ce type d'intervention dans le débat.
(2) On peut faire mine de traquer une grandeur abstraite - la biodiversité - pour l'opposer aux enjeux concrets de biodiversité. Ainsi quand un groupe d'intérêt agricole dénonce l'expansion des populations de loup dans les Alpes en affirmant qu'elle nuit à la biodiversité (parce qu'au nom d'une espèce elle fragilise l'élevage extensif, lui-même présenté comme favorable à la conservation d'habitats importants pour la conservation de nombreuses espèces végétales), il engage sur un mauvais pied un vrai débat de décision et d'action entre plusieurs enjeux de biodiversité. Ceux pour qui la biodiversité ne sera clairement définie qu'une fois enfermée dans un ratio calculé à partir de modèles complexes et prédéfinis se situent dans une perspective analogue.
(3) On peut faire table rase des acquis en matière de conservation de la faune, de la flore et des écosystèmes. Nous avons souvent entendu le raisonnement suivant (en substance) : si l'on a changé de mot, c'est que l'on parle d'autre chose. Et nous avons ainsi rencontré des personnes pour qui la définition de la biodiversité est un problème redoutable - et c'est bien le cas si l'on compte en exclure les enjeux classiques de la protection de la nature ! Il ne reste plus qu'à considérer le problème de définition ainsi posé comme un préalable à l'action publique, et le débat est bloqué.
Ces trois dérives qui font de la définition une occasion d'achoppement sont parfois attribuables à un enthousiasme naïf pour la nouveauté du mot. Mais elles relèvent bien souvent de l'intervention délibérée de participants au débat qui trouvent un intérêt stratégique à semer la confusion sur le plan rhétorique.

En sait-on assez pour agir?
Un second thème d'achoppement est celui du niveau de connaissances scientifiques nécessaire à l'action publique. La controverse sur ce thème passe par deux positions bloquantes.
La première est bien illustrée par la citation suivante, extraite d'un document de réflexion sur les orientations futures de recherche pour l'INRA. " [La] conservation des espèces et celle des milieux "naturels" particuliers posent des problèmes comparables [à ceux d'une gestion environnementale de l'espace]. Mais, contrairement à ce qui se passe pour l'eau, les connaissances sont rares et l'on se paye souvent de mots (que ne se dit-il pas, par exemple, sur la biodiversité et sa gestion !). Savoir quand et comment entreprendre des recherches sur de pareils sujets est une question importante pour un organisme de recherche surtout en l'absence d'un véritable débat social. Peut-on continuer à faire des expertises pour asseoir une coordination sociale sur la gestion des ressources naturelles associée à celle de l'espace, avec des bases scientifiques aussi faibles ? À l'évidence, non. " (Sebillotte, 1996) Cette position bloquante repose sur une attitude essentiellement critique et dénégative à la fois vis-à-vis des recherches, de l'action publique et de la demande sociale en matière de biodiversité.
En symétrique de cette position, et souvent en réaction positive, un autre point de vue est marqué par ce qu'on peut appeler " le vertige de la complexité ". Il n'y a cette fois pas de mise en doute a priori de l'action en matière de biodiversité, mais une volonté de " mettre à plat " tous les problèmes et de repartir sur des bases scientifiques incontestables, même par les plus réticents. Cette manière de poser le problème conduit à raisonner comme si l'action en matière d'environnement - et de biodiversité, en particulier - devait découler d'une approche essentiellement déductive allant des sciences fondamentales vers l'action publique. Même quand elle est exprimée de manière non extrémiste (on n'attend pas de tout savoir pour agir), elle conduit souvent à des questions qui peuvent prendre un caractère byzantin au regard de l'action. Dans cette optique, la complexité des phénomènes et des questions d'action à tous les niveaux conduisent au vertige et à une stratégie scientifique et politique " des petits pas " menacée d'enlisement.
Comme y invite l'aphorisme de Paul Valéry, " Ce qui est simple est faux, ce qui est compliqué est inutilisable ", la programmation de la recherche doit échapper à la fois à la dénégation bloquante et au vertige de la complexité. Pour cela, elle doit placer le débat sur un autre plan, plus clairement finalisé en référence aux objectifs de l'action publique de préservation et de gestion de la biodiversité et aux différents modes d'action ? existants ou envisageables ? qu'il s'agit d'enrichir et de préciser par le débat scientifique. Le rôle de la recherche est alors de discuter et guider l'action publique sans chercher à substituer des arbitrages scientifiques à la capacité sociale de formuler les problèmes et de décider des actions.

Pas de salut hors du contractuel local ?
Dans cette perspective, les entretiens ont fait apparaître un autre thème d'achoppement. Que ce soit du côté des chercheurs ou des opérateurs de l'action publique, nous avons entendu inlassablement répéter ? sans preuves probantes à l'appui - l'affirmation de l'inefficacité des modes d'action réglementaires, et donner comme unique modèle de gestion les outils contractuels locaux ? avec comme prototype les mesures agri-environnementales locales (MAE). L'emprise de ce modèle de gestion sur les esprits est telle qu'il occulte l'ensemble des moyens d'action déjà mis en œuvre et surtout la palette plus large des moyens d'action envisageables.
Or, vis-à-vis du défi d'avenir que constitue la gestion agricole de la biodiversité, les mesures agri-environnementales constituent une mesure expérimentale intéressante certes, mais insuffisante à elle seule, dans son principe, pour prendre en charge l'ensemble du problème. Ainsi une étude récente (IEEP, 1994) analyse l'importance des systèmes de production agricole extensifs pour la biodiversité à l'échelle européenne. Elle montre que 30 millions d'hectares " d'agriculture à haute valeur naturelle " sont concernés. Comment imaginer que des contrats locaux puissent suffire à prendre en charge un enjeu de cette ampleur ? Il va de soi que bien d'autres modèles d'action publique devront être mobilisés et, notamment, à plus grande échelle - en particulier pour l'intégration des enjeux de biodiversité dans la Politique agricole commune, dans la gestion des filières de production-transformation-distribution et dans les politiques d'aménagement du territoire.
La recherche faillit à sa mission vis-à-vis de l'action publique qu'elle devrait éclairer si elle se cantonne à l'étude des compromis et des moyens d'action déjà en place. Or nous constatons avec B. Wolfer que cette position " suiviste " est aujourd'hui prédominante dans la recherche sur l'interface agriculture-biodiversité. Pour la dépasser, il faut parvenir à centrer l'attention sur les modèles de gestion nécessaires et envisageables pour atteindre les objectifs de biodiversité, et pas seulement sur les solutions très partielles qui font déjà l'objet d'un consensus.

L'agriculture est-elle bonne ou mauvaise pour la biodiversité (et réciproquement) ?
Un dernier thème d'achoppement nous semble offrir une vue d'ensemble sur les forces qui enferment le débat sur agriculture et biodiversité dans un cercle trop étroit. Il se développe à partir de la question : l'agriculture est-elle bonne ou mauvaise pour la biodiversité ? Formulée sur un plan aussi général, il est clair que la question est mal posée et ne peut pas avoir de réponse univoque. Pour stabiliser le débat, il faut, d'une part, s'obliger à resituer chaque tentative de réponse dans le contexte où l'on entend en tirer des conséquences théoriques ou pratiques et, d'autre part, passer en revue les différents types de situations pour ne pas mettre sur le même plan les problèmes récurrents, ou qui touchent d'importantes surfaces, et les cas plus exceptionnels que l'on peut invoquer pour appuyer telle ou telle affirmation qui semble contredire des constatations très générales.
Et pourtant, les entretiens et l'analyse bibliographique (Pavé, 1998) montrent que, bien que conscients des limites d'une approche globalisante, les scientifiques et les experts continuent à s'en réclamer. La question devient alors : pourquoi le débat continue-t-il de se poser en termes trop généraux ou inadaptés ?
Pour y répondre, il faut d'abord rappeler que l'interface agriculture-biodiversité est marquée par l'affrontement entre la sphère agricole et celle de la protection de la nature. Même s'il a pris ces dernières années des formes plus nuancées et complexes, nous avons pu constater lors de nos entretiens et par l'examen de la littérature à quel point il reste prégnant aussi bien au niveau des groupes sociaux mobilisés (profession agricole contre associations de protection de la nature) que sur le plan administratif (deux ministères qui alternent entre l'affrontement et la concurrence sur thème) ou scientifique (visions du monde et institutions très marquées par les intérêts agricoles ou par l'approche naturaliste).
C'est dans ce contexte qu'il faut resituer deux manières opposées, qui reviennent sans cesse dans les discours des protagonistes, de poser le problème de la compatibilité entre objectifs agricoles et de biodiversité. La première revient à sommer l'action publique de choisir entre, d'un côté " les exigences d'une agriculture compétitive " et, de l'autre, les " petits oiseaux ". Bien entendu, elle est aujourd'hui rarement exprimée en ces termes frustes mais reste bien présente et sait, pour rester " politiquement correcte ", trouver des formulations plus sophistiquées. La seconde, plus dans l'air du temps, consiste à présenter urbi et orbi la biodiversité comme " la condition et le support du développement agricole " en s'appuyant sur des arguments divers qui peuvent être techniques (par exemple, la lutte biologique) ou socio-politiques (la nécessité de s'assurer le soutien social nécessaire à la poursuite du financement public de l'agriculture).
Par le schéma ci-après, nous voulons représenter le constat que ces deux positions en apparence opposées jouent en réalité ensemble pour enfermer le débat et l'action publique dans un carcan. Si l'on prend en compte un rapport de force où les intérêts agricoles l'emportent dans l'ensemble sur ceux de la biodiversité, elles reviennent à fixer à l'action publique pour la biodiversité les limites suivantes :
- les choix agricoles ne se discutent pas (" compétition oblige ") ;
- les problèmes de biodiversité sont marginaux à la fois en termes scientifiques et de légitimité sociale ; il ne faut leur donner priorité que de façon exceptionnelle ou très localisée dans le territoire ;
- sauf, bien sûr, dans les cas de figure où ils plaident dans le même sens que les choix agricoles : c'est sur ces cas qu'il faut centrer les efforts (de recherche, de dépense publique) même si ce ne sont pas les plus importants du point de vue des objectifs de biodiversité.
Laisser le débat s'enfermer dans cette structure conduit à occulter des pans entiers de la réflexion et des recherches qui seraient nécessaires pour soutenir le développement d'une action publique à l'échelle des enjeux de la biodiversité dans le monde rural en France et en Europe. Pour réduire ces angles morts, nous proposons une structuration du débat plus " ouvrante " autour de trois questions :
- Quels objectifs poursuit-on en matière de biodiversité, avec quel niveau d'ambition ?
- Quelles actions publiques permettent d'atteindre ces objectifs, et en particulier lorsque l'action publique agricole conditionne l'atteinte de ces objectifs, à quels choix techniques, économiques, sociaux correspond-elle ?
- Quels sont les synergies, les négociations, les arbitrages qui fondent les choix publics à l'interface agriculture-biodiversité ?

2. État et potentialités des recherches

En proposant un diagnostic du débat à partir de quatre thèmes d'achoppement - la définition, l'ignorance, la focalisation sur le contractuel local, la compatibilité agriculture-biodiversité -, nous avons montré des pressions qui pèsent à la fois sur l'action et la recherche, et proposé des manières plus ouvertes et plus appropriées pour éclairer les décisions publiques, pour structurer le questionnement. En même temps que ce diagnostic, nous avons procédé à un examen de l'état des recherches à l'interface agriculture-biodiversité. Voici, brièvement présentés, les résultats assortis de propositions pour une meilleure mobilisation de la recherche en appui à l'action publique. Le lecteur est invité à y relever les recoupements avec l'analyse du débat présentée plus haut.
Les recherches concernées relèvent de trois registres complémentaires et profondément différents :
- les travaux qui abordent les bases écologiques des relations agriculture et biodiversité sous un angle explicatif et technique ; ils se rattachent à l'écologie ;
- les travaux qui, en réciproque, analysent le fonctionnement de l'agriculture et les systèmes agricoles sous l'angle particulier de la gestion de la biodiversité ; ils relèvent de l'agronomie, de l'agro-économie ;
- les travaux qui, en complément de la compréhension de l'objet géré ou à gérer, portent sur les acteurs de l'action publique et sur les outils dont ils disposent ; ils relèvent des sciences de l'homme et de la société.

Les bases écologiques des relations agriculture-biodiversité : de nombreux acquis, un problème de moyens et de relais pour l'application
Historiquement, la question des relations entre agriculture et biodiversité est d'abord une question d'écologues. De nombreux travaux ont permis de caractériser les agro-écosystèmes en termes fonctionnels et structurels (Duvignaud, 1980 ; Altieri, 1986 ; Chaubet, 1992). Ils ont conduit à développer des concepts qui restent d'actualité dans l'analyse de la biodiversité dans les systèmes agricoles et, notamment, l'organisation spatiale des biocénoses, avec les notions de corridors, de zones refuges, de connectivité, de fragmentation, etc. (Burel et Baudry, 1995).
Ils trouvent aussi une traduction opérationnelle dans ce qu'on peut considérer comme un " code de bonnes pratiques agricoles pour la biodiversité " en ce qui concerne la gestion de bords de chemins, de haies et d'autres espaces incultes (Blanchard, 1997 ; Peeters, 1997 ; MATE, 1998). La brochure Arable Wildlide, protecting non-target species (British Agrochemicals Association, 1997) mérite aussi d'être citée ici comme un exemple intéressant de synthèse technique visant à proposer des règles de gestion concrètes de la flore et de la faune " sauvages " par les agriculteurs.
Au-delà des principes et des cadres d'analyse à portée générale, de nombreux aspects particuliers des rapports entre biodiversité et agriculture ont été l'objet d'études spécifiques (notamment sur les insectes ravageurs ou auxiliaires des cultures, les oiseaux, les groupements végétaux) ou localisées (voir, par exemple, Ryszkowski, 1997). Les inventaires naturalistes fournissent également une manne d'informations sur la biodiversité en milieu agricole (Durand-Bourlier, 1998).
Pourtant, tout ce corpus de travaux est souvent dénoncé comme insuffisant. Mais, selon les personnes, ce jugement recouvre deux perspectives tout à fait différentes. De la part de certains, il renvoie, comme on l'a vu plus haut, à une position de dénégation, comme si les travaux scientifiques étaient insuffisants pour racheter l'illégitimité de la demande sociale de biodiversité. Pour d'autres, en revanche, il pointe un problème de transfert de connaissances. En outre, pour porter pleinement leurs fruits, ces travaux doivent être déclinés dans le cadre d'applications finalisées, spécifiques, localisées. L'enjeu est ici celui des moyens humains, institutionnels, financiers de ces recherches, donc de la clarté et l'ampleur de la commande publique. Il est rendu plus pressant par le diagnostic de l'insuffisance structurelle des moyens de recherche en écologie en France, formulé il y a plus de 15 ans par le rapport Di Castri (1983) et qui reste d'actualité aujourd'hui.

L'analyse des systèmes agricoles en liaison avec des questions de biodiversité : un problème de mobilisation
Les travaux écologiques permettent d'identifier les pratiques agricoles qui, à différents niveaux d'organisation - depuis une intervention culturale annuelle jusqu'aux aménagements agricoles régionaux -, déterminent le fonctionnement des agro-écosystèmes et partant l'état de la biodiversité. Mais " vues de l'agriculture ", ces pratiques qui ont en commun leur impact sur la biodiversité se présentent comme un " inventaire à la Prévert ". Pour pouvoir les modifier, il faut les replacer aussi dans les logiques agricoles où elles s'inscrivent. C'est une chose d'identifier les pratiques agricoles en jeu, c'en est une autre de comprendre le pourquoi de ces pratiques, c'en est encore une autre de montrer les marges de manœuvre au sein du système agricole qui permettraient de modifier les pratiques dans un sens favorables à la biodiversité. Ces deux dernières tâches relèvent avant tout de l'agronomie et de l'agro-économie.
Or, nous avons relevé dans la bibliographie beaucoup moins de travaux qui partent des données agricoles - techniques, économiques, juridiques, sociales, etc. - pour les analyser en fonction de la gestion de la biodiversité, que de travaux qui partent des données d'écologie.
De plus, à l'intérieur des travaux existants, nous avons constaté un déséquilibre dans les niveaux d'analyse couverts. La plupart des approches agricoles de la biodiversité sont aujourd'hui mises en œuvre au niveau des exploitations agricoles (par exemple, Girardin, 1996). Par ailleurs, il n'est pas abusif de considérer que l'on dispose d'une relativement bonne vision d'ensemble des déterminants macro-économiques de la gestion de la biodiversité au niveau européen (démographie agricole, dynamiques agraires des différentes régions de l'Europe, effets des mécanismes de la PAC…) (Eizner, 1996 ; Stanners, 1996).
En revanche, entre ces deux niveaux d'organisation extrêmes, les analyses au niveau de régions agro-écologiques plus ou moins vastes, intégrant un ensemble d'exploitations de l'ordre de la dizaine ou de la centaine, apparaissent plus rares. Et pourtant, cette échelle, celle des paysages et de nombreux fonctionnements écologiques déterminants pour la biodiversité, est capitale. Or, indépendamment du thème de la biodiversité, le fonctionnement de l'agriculture à un niveau d'organisation supérieur à celui de l'exploitation fait l'objet de travaux variés qui peuvent se rattacher au concept de système agraire.
Ce concept, travaillé depuis les années 1970 (Deffontaines, 1985 ; Mazoyer et Roudart, 1997) et largement développé en particulier dans le cadre de l'INRA-SAD (Systèmes agraires et Développement), intègre d'emblée l'analyse du milieu, des formes sociales et techniques de la production agricole, y compris la gestion et l'organisation de l'espace agricole et péri-agricole (bords de champs, éléments boisés…). On voit son potentiel pour l'étude des problèmes de biodiversité (Landais, 1996). Pourtant l'analyse bibliographique indique que l'étude de systèmes agraires spécifiquement appliquée à la gestion de la biodiversité reste rare.
Il s'agit, selon nous, d'un problème de mobilisation des moyens déjà largement existants en matière de recherches agronomiques et agro-économiques. Pour s'en convaincre, il suffit de considérer la richesse des travaux " agricoles " qui portent sur la problématique de la gestion de l'eau et qui découlent d'approches historiquement développées dans une optique de production. Avant d'être " raisonnée " pour l'environnement, la fertilisation a été " raisonnée " pour la production : les mêmes ressources scientifiques sont potentiellement disponibles pour la biodiversité.

Les travaux sur la gestion politique de la biodiversité par l'agriculture : un problème de cadrage
En complément de l'étude des systèmes écologiques et agricoles, la gestion politique de la biodiversité fait émerger d'autres types de problématiques :
- comment " traduire " les connaissances fondamentales en termes d'objectifs de biodiversité et de modifications des systèmes agricoles ;
- quels outils politiques proposer (objectifs, moyens, cibles) ;
- quels réseaux d'acteurs mobiliser, quels modes organisationnels pour la définition, la mise en œuvre et le suivi des actions ;
- comment justifier les actions en faveur d'une préservation de la biodiversité, quelle " philosophie " proposer ;
- etc. ?
Dans la bibliographie, le champ le mieux couvert est sans doute celui des modalités d'action au niveau local, sous les angles techniques, économiques et sociologiques, ainsi que dans des approches évaluatives (Alphandéry et Deverre, 1994 ; Richard, 1994 ; Barrué-Pastor, 1996 ; Billaud, 1996). On retrouve à cette échelle locale la place prépondérante des mesures agri-environnementales - et plus particulièrement des opérations locales - et des plans de développement durable (PDD), avec les travaux de l'Association nationale pour le développement agricole (ANDA), qui constituent un terrain d'étude particulièrement couvert. Le colloque de la Société française d'économie rurale (SFER) sur les MAE (novembre 1997, à Paris), le numéro d'Études Rurales intitulé " Cultiver la nature " (Alphandéry, 1996) donnent une bonne idée de ce type de travaux.
Une autre série de travaux, à la frontière entre sciences politiques et sociologie, traite des forces institutionnelles et des logiques en présence à l'échelle nationale (ministères, ONG, syndicats…) (Mormont, 1996 ; Billaud, 1999). Ces analyses sont mises en regard des choix politiques qui peuvent être faits en matière de politique agri-environnementale. Dans une optique un peu différente, l'ouvrage collectif L'Europe et ses campagnes (Eizner, 1996) constitue un bon exemple d'approche pluridisciplinaire de l'analyse des enjeux à l'interface agriculture et environnement et des considérants politiques à l'échelle européenne.
Les sciences de l'homme et de la société - sociologie, économie, sciences politiques, notamment - ont un rôle central à jouer dans le débat scientifique et politique : celui d'éclairer les modalités de la décision publique et de mettre en évidence les choix sur lesquels elles débouchent.
Au regard de ce rôle, l'examen des travaux fait ressortir deux manques importants.
D'une part, il y a très peu de travaux comparant différentes options politiques de gestion de l'environnement et de la biodiversité. Notamment, si le constat est souvent fait que la PAC est coûteuse et détruit l'environnement, des analyses économiques poussées qui consisteraient à étudier une réorientation des budgets (voire une réduction) dans le sens d'une préservation de l'environnement restent rares dans le paysage de la recherche. Selon nous, cela tient en bonne partie au fait que les travaux s'enferment dans le cadre très limité des modèles de gestion agricole de la biodiversité reposant sur la compensation contractuelle, locale, des changements de pratiques agricoles par la collectivité.
D'autre part, la mobilisation des sciences sociales sur la biodiversité reste faible et se cantonne souvent sur un plan assez général (par exemple, un questionnement sur la justification des politiques d'environnement en général) alors que la conduite de l'action publique pour une meilleure gestion agricole de la biodiversité a besoin de repères spécifiques, en lien étroit avec les situations écologiques et agricoles concrètes. Selon nous, il y a là les traces d'une certaine réticence des organismes et des chercheurs en sciences sociales vis-à-vis de la problématique de la biodiversité comme enjeu concret d'action. Kalaora (1993) montrait la fréquence et les conséquences, dans les travaux de sociologie, d'une interprétation de l'environnement comme " invisible et suspect ". à lire une publication récente consacrée aux sciences sociales en matière d'environnement à l'INRA (Vilotte et Barrès, 1998), nous constatons que même si la domination de ce point de vue s'érode peu à peu, il continue à peser sensiblement sur le débat et sur les perspectives de la recherche. Sans renier le rôle critique qui leur incombe, les sciences sociales auraient beaucoup à gagner à investir aussi dans l'animation du travail de proposition, de considération d'alternatives, dont le débat et l'action publics ont grand besoin.

Conclusion : déplacer le front du débat

Au final, le travail présenté ici confirme l'existence et l'importance du décalage entre les enjeux de l'interface agriculture biodiversité et les recherches en la matière. Un des rôles attendus de la recherche est d'anticiper sur les ambitions, les moyens et les difficultés futures de l'action publique. Mais ce qui frappe en matière d'agriculture et de biodiversité, c'est au contraire la proximité, pour ne pas dire le suivisme, des thèmes de recherche vis-à-vis de l'état de l'action publique. Nous sommes bien dans le cas de figure, évoqué en introduction, où " demande " des pouvoirs publics et " offre " des chercheurs tendent à s'enfermer réciproquement - ou à se laisser enfermer - dans un cercle trop étroit au regard des enjeux à relever, où l'un demande ce qu'il connaît et l'autre propose ce qu'il sait déjà faire, et où les deux évitent les questions qui peuvent fâcher les acteurs les plus puissants dans les réseaux de la recherche agricole et rurale. Dans le même temps, le débat scientifique et politique s'enlise dans une querelle d'usure autour de quelques " thèmes d'achoppement " qui occultent les perspectives plus larges de l'action publique à moyen terme.
Pour sortir de ce type de situation, l'intervention que nous venons de présenter sur le thème de l'interface agriculture-biodiversité illustre selon nous l'intérêt d'une démarche où l'identification et l'analyse des thèmes d'achoppement dans le débat scientifique et politique servent de support à la fois à la recherche d'une vue d'ensemble sur les enjeux à moyen et long terme de l'action publique et à l'identification des ressources scientifiques mobilisables au regard des besoins non satisfaits.
Cette démarche n'est peut-être pas la plus explicative des blocages que l'on a relevés. Nous aurions pu, par exemple, entreprendre d'analyser comment les jeux institutionnels, les alliances et les réseaux du champ de la recherche liée à l'agriculture et au monde rural se traduisent, à l'interface agriculture-biodiversité, par des choix thématiques et problématiques qui conduisent - du point de vue des préoccupations d'action publique en faveur de la biodiversité - à des " angles morts " considérables. Si nous étions sociologues ou spécialistes des sciences politiques, cette approche nous aurait sans doute tentés. Nos observations nous suggèrent d'ailleurs que nous n'aurions pas été déçus par la richesse du matériau à recueillir et à traiter.
Mais dans notre perspective de chercheurs en gestion, nous avons plutôt recherché les appuis et la validation de nos analyses dans leurs effets d'intervention, c'est-à-dire leur pertinence pour surmonter les blocages sur lesquels porte l'analyse. Or, rien ne permet de penser ici que l'explicitation, la " révélation " des rapports de force internes au domaine scientifique, de ses liens avec les acteurs de la sphère politique de l'agriculture et de l'environnement, soient ici un mode d'analyse-intervention particulièrement pertinent, dans un cadre où l'appropriation par les communautés et les institutions scientifiques concernées est une nécessité première. Le projet de faire évoluer le " front du débat " (Mermet, 1996), en dépassant les thèmes d'achoppement, est ici un point d'appui adéquat. C'est en effet dans la dynamique et dans les termes du débat scientifique et politique que se cultivent, que prospèrent ou étouffent les germes des nouvelles actions scientifiques, puis politiques - qu'elles visent ou non, d'ailleurs, à faire évoluer les rapports de force politiques et le cadre institutionnel de la recherche.

Laurent Mermet est professeur à l'École nationale du génie rural et des eaux et forêts,
Xavier Poux est enseignant extérieur à l'ENGREF, chef de projet à ASCA.

Le travail sur lequel s'appuie cet article a bénéficié d'un financement du ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement (SRAE).


Notes
(1) Nous remercions donc particulièrement J. Baudry, J.-P. Billaud, H. Décamps, Ph. Girardin, P. Havet, C. Lévêque, C.Mougenot, S. Müller, O.-P. Osterman, J. Racapé, D. Terrasson, L. Thiébaut et M. Trometer pour leur contribution à la réflexion présentée ici. [VU]
(2) On en trouve déjà les aspects essentiels dans le programme Man and Biosphere de l'UNESCO ou dans la Stratégie mondiale de la conservation de l'UICN, en 1980.[VU]


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Encadré
Action publique agricole, action publique environnementale : des responsabilités conjointes sur la biodiversité

Par l'importance des espaces qu'elle occupe (54 % du territoire français), souvent situés dans des régions à fort enjeu biologique, l'agriculture a un rôle essentiel dans l'appréhension de la biodiversité. À titre d'exemple, les zones agricoles représentent, en 1996, 24% des ZNIEFF (zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique) de type 1 et 36% des ZNIEFF de type 2. Ceci confère à l'agriculture un poids majeur dans la gestion et le devenir de ces zones, considérées comme les plus riches au regard de la biodiversité (IFEN, 1997). Symétriquement, les ZNIEFF 1 et 2 représentent respectivement 3 et 12% de la SAU nationale.
L'état actuel de l'interface agriculture-biodiversité est à replacer dans une dynamique d'évolution à long terme. Sur des millénaires, on a assisté à une évolution lente des paysages agricoles, débouchant sur les paysages agraires modernes, hétérogènes et riches en biodiversité. Dans l'immense majorité des systèmes agraires européens jusqu'aux années 50, la diversité des rotations culturales et la combinaison dans l'espaces de milieux pérennes et de milieux cultivés contribuent en même temps à assurer la reproduction de la fertilité du système et à la biodiversité " sauvage ". Ces systèmes, parce qu'ils supposent aussi une mobilisation d'espèces domestiques et auxiliaires hautement adaptées au niveau local, débouchent aussi sur une importante biodiversité " domestique " (différenciation régionale et locale des espèces et des variétés utilisées). Ils sont remis en cause avec le développement du modèle agricole " productiviste " à la fin de la seconde guerre mondiale. La spécialisation des exploitations, la mise en culture de certaines zones, l'abandon d'autres, conduisent à une simplification du paysage et à une réduction de la diversité qu'accentue encore l'utilisation croissante des intrants (engrais et phytosanitaires). La sélection génétique conduit à la disparition d'un nombre important de plantes cultivées et de races animales.
L'agriculture, à tous ses niveaux d'organisation, a des impacts majeurs sur la biodiversité. Ces impacts confèrent aux actions publiques agricoles, de l'échelon local à l'échelon mondial, des responsabilités essentielles en la matière (voir tableau). De son côté, l'action publique environnementale a derrière elle plusieurs décennies d'interventions pour la biodiversité en milieu rural : mesures de protection des espèces, réserves naturelles et arrêtés de biotope, acquisitions de terrains, promotion de mesures volontaires, actions de connaissance et d'inventaires, mesures contractuelles, etc. Au total, l'interface agriculture-biodiversité relève d'une responsabilité conjointe de l'action publique agricole et de l'action publique environnementale : responsabilité de fait et responsabilité de prise en compte pour la première, d'intervention pour le seconde.
C'est ce principe de responsabilité conjointe qui permet de construire une certaine lisibilité des perspectives à moyen et long terme, au-delà des jeux complexes et changeants d'affrontement, de négociation, de concurrence, auxquels se livrent les deux sphères administratives de l'agriculture et de l'environnement (sur le principe de cette approche, voir Mermet, 1992).

Responsabilités de l'action publique agricole en matière de biodiversité
Au différentes échelles
(de l'agronome/de l'écologue)…
… des actions et des impacts…
… qui renvoient à des responsabilités
de l'action publique agricole
Parcelle/station
fertilisation, traitements, façons culturales recherche, vulgarisation, encadrement technique et financier des productions
Exploitation
couverture des terres, structuration du paysage politique des structures, aide et encadrement des exploitations
Paysage agraire/paysage écologique aménagements, traitement du saltus, fragmentation remembrement, assainissement, fonds structurels
Région
modèle agricole régional
structures départementales et régionales du développement agricole
Pays, UE, monde
marchés, systèmes de soutien
Organisation mondiale des marchés, politique agricole commune, politiques nationales

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