Le Courrier de l'environnement n°45 février 2002

la gestion des déchets radioactifs
concertation et politique publique

Retour sur des expériences passées de gestion des déchets radioactifs
Le contexte actuel, le besoin de dialogue

En conclusion


Le nucléaire est en débat dans notre société : que les citoyens veuillent choisir les techniques et outils dont va dépendre leur vie commune est un exercice normal en démocratie. Les déchets radioactifs sont dans une position particulière au sein du nucléaire : les déchets radioactifs font peur et apparaissent comme un problème non résolu pour 76% de Français (selon un sondage BVA 1999). La recherche de solutions concrètes de gestion suscite d'âpres débats, et dans des cercles relativement larges du public, au-delà du cercle des militants.
Pour aborder cette problématique, on doit d'abord tirer parti des expériences passées : elles soulignent que l'imbrication des questions techniques et sociales est forte, et que l'interaction entre les différentes parties prenantes est inévitable. Il faudra ensuite analyser le contexte actuel, la nature des craintes qui sont associées à la gestion des déchets et les nombreuses confusions qui peuvent exister : cette situation appelle un dialogue de meilleure qualité. On essayera enfin de repérer les traits essentiels d'un processus de construction d'une politique publique de gestion des déchets radioactifs, pour l'implication des différentes parties prenantes.

[R] Retour sur des expériences passées de gestion des déchets radioactifs

En préalable, il est nécessaire de revenir sur ce qui fait problème ?
Dans de nombreux pays, une solution définitive existe pour les déchets de faible et moyenne activité à vie courte, qui représentent en France, par exemple, près de 90% des volumes de tous les déchets radioactifs produits. Ainsi, la Suède, la France, l'Espagne, le Japon disposent de capacités de stockage de ce type de déchets en surface ou en sub-surface. Des projets sont en cours en Belgique, en Suisse, en Corée et au Royaume-Uni.
Pour les déchets de haute activité et à vie longue, des entreposages existent, offrant des garanties techniques sur plusieurs décennies, en surface ou en sub-surface (La Hague en France, le CLAB en Suède, le projet HABOG de COVRA aux Pays-Bas...). Par contre, c'est la gestion à très long terme des déchets qui pose question.
Cela ne veut pas dire qu'il n'y ait pas d'autres exigences pour une bonne gestion de tous les déchets radioactifs comme : assurer un conditionnement correct de tous les déchets, y compris des déchets historiques légués par les activités passées de recherche civile ou militaire, dépolluer les sites contaminés ou compléter les filières d'élimination. Pour cela des solutions existent, et leur réalisation est programmée.
C'est la recherche de solutions concrètes de gestion pour les déchets de haute activité et à vie longue, ceux les plus directement liés à l'électronucléaire, et en particulier la recherche de sites, qui a été l'occasion des conflits les plus vifs et des échecs les plus retentissants.

Considérons les nombreux échecs, qui ont abouti souvent à interrompre un processus technique de longue haleine, avec un retour " à la case départ ", en effaçant plusieurs années de travail. Ils ont aussi été souvent suivis de la définition d'un nouveau processus, centré sur les relations avec la société.
En France, une première série d'investigations géologiques sur quatre sites a été interrompue en 1990 par le premier ministre de l'époque, qui a pris en compte la forte opposition manifestée sur les sites et au niveau national. Un rapport parlementaire, confié au député Christian Bataille, a défini une nouvelle démarche et a conduit au vote de la loi du 30 décembre 1991. L'accent est mis sur la recherche, sur l'étude de plusieurs alternatives (trois voies de recherche, plusieurs sites), sur la concertation et sur le développement local qui doit être associé au choix des sites.
Après une mission de concertation en 1993, réalisée par le même député, trois sites sont retenus pour des travaux d'investigation géologique à partir de la surface. Fin 1998, le gouvernement retient le site argileux de Meuse - Haute-Marne - où un laboratoire est actuellement en construction.
Mais en 2000, la recherche d'un deuxième site de laboratoire dans une formation granitique n'a pu aboutir. Un travail technique de qualité avait été fait pour la présélection de 15 sites envisageables. Mais la démarche politique de concertation ne pourra pas s'instaurer, d'autant plus que le débat national sur la gestion des déchets de 1990 n'était plus dans la mémoire collective. En juillet 2000, le gouvernement mettra fin à la concertation sans conclure sur le choix d'un site granitique.
On peut retenir du cas de la Grande Bretagne une certaine similitude avec la situation française antérieure à 1991. Après le rejet du site de Sellafield en 1997, de nombreuses initiatives non techniques ont été lancées : le rapport de la Chambre des Lords en mars 1999, une " conférence de citoyens " en mai 1999, et une mutation remarquable de l'opérateur NIREX avec l'affichage d'une politique de transparence et une forte implication dans le débat avec les associations. Le gouvernement britannique vient de lancer une consultation nationale sur la gestion des déchets radioactifs.
L'exemple du Canada est aussi très éclairant. Après la réalisation d'un laboratoire souterrain de recherche méthodologique (c'est-à-dire non destiné à qualifier un site, mais pour comprendre les phénomènes de manière générique), l'opérateur AECL a présenté en 1994 une évaluation d'impact environnemental d'un stockage en profondeur. Les conclusions de la " revue " de l'étude rendue au gouvernement canadien méritent d'être rappelées, qui disent en substance : " la sûreté du projet est acceptable du point de vue technique, elle ne l'est pas du point de vue social. Parce que l'opérateur n'a pas démontré que son projet avait un large soutien du public, il ne peut être accepté comme la solution canadienne pour la gestion des déchets des combustibles usés ". Depuis, le gouvernement canadien a défini une nouvelle structure de travail et un projet de loi a été déposé pour mettre en place le cadre légal de l'organisme de gestion des combustibles usés et du financement de son action.
Ainsi, la vigueur des réactions locales, le fait que le public se sent confronté à une démarche exclusivement technique et a une faible confiance dans les institutions ont souvent conduit à des échecs. Nous ne sommes plus dans la période de la guerre froide et des graves pénuries qui donnaient une légitimité sans grande contestation à l'ingénieur.
De nouveaux processus de travail se mettent alors en place, qui reconnaissent que l'interaction avec la société, dans la définition des politiques de gestion des déchets radioactifs, ne peut être évitée. Ils tirent parti des expériences positives (les programmes suédois, finlandais ou français, par exemple) et de programmes comme le " Forum For Stakeholders Confidence " mis en place par l'OCDE/AEN, les projets européens TRUSTNET et COWAM (Community Management of Nuclear Waste)

[R] Le contexte actuel, le besoin de dialogue

Il est nécessaire d'examiner le contexte actuel : des craintes légitimes sont exprimées par le public, et plusieurs malentendus ou confusions doivent être repérés pour analyse.

Des craintes sont exprimées avec force par divers canaux dans la société d'aujourd'hui quant à la gestion à long terme des déchets radioactifs. Ces craintes sont semblables par plusieurs aspects à celles sur d'autres sujets comme les OGM, l'ESB (maladie de la vache folle), le SIDA, ou la pollution diffuse à partir des nouvelles molécules. On peut citer comme caractéristiques communes :
- la source du risque est diffuse, ou insidieuse, difficile à percevoir (les sens ne perçoivent pas le danger) ;
- l'impact est à long terme, à des échéances que l'on n'a pas l'habitude d'aborder, 20 ans, 100 ans, 1 000 ans... ;
- la définition des impacts sur l'homme et sur l'environnement souffrent d'incertitudes de caractère scientifique (faibles doses, chaînes de concentration ou de dilution dans l'environnement...) ;
- les promoteurs des techniques génératrices de risques potentiels sont des groupes puissants, souvent proches des pouvoirs publics, et il y a une crainte de " passage en force " ou de mise devant le fait accompli... ;
- le bénéfice de la technique génératrice du risque (OGM, nucléaire, nouvelles molécules...) n'est pas ou plus perçu, ou fait débat ;
- l'expertise a du mal à démontrer son autonomie et à être diversifiée.
Tous ces ingrédients engendrent une réaction de méfiance d'une part significative du public et des oppositions locales et nationales vigoureuses.
Pour y répondre par de nouvelles politiques publiques, il faut inventer de nouveaux processus de décision.

Plusieurs facteurs de confusion peuvent être repérés dans le débat social sur la gestion des déchets radioactifs, dont on retiendra deux : une appréciation erronée de la situation actuelle de la gestion des déchets radioactifs, une confusion sur les enjeux et les priorités de cette gestion.
D'abord, une appréciation erronée de la situation actuelle de la gestion des déchets. Le diagnostic généralement porté est que la gestion des déchets est le point faible de la filière électronucléaire et qu'il n'y a pas de solution. Comme cela a été dit plus haut, on peut affirmer que les déchets radioactifs sont bien maîtrisés, à court et à moyen terme (au moins pour un siècle), en France, comme dans bon nombre de pays. Il y a certes des progrès à faire. Mais c'est pour l'impact à très long terme (au-delà de plusieurs siècles) des déchets de haute activité initiale qu'il y a nécessité d'inventer des solutions de gestion. De ce point de vue, la gestion des déchets est-elle autant qu'on le dit le talon d'Achille du nucléaire ? N'en est-ce pas plutôt le bouc émissaire ?
Ensuite, une confusion sur les enjeux et les priorités de la politique en cours d'élaboration. Ne s'agit-il pas d'abord de protéger la santé et l'environnement de déchets potentiellement dangereux ? Une priorité de cette nature met l'accent sur la nécessité d'un conditionnement précoce et de qualité, sur le regroupement des déchets de même type, sur la surveillance et le confinement des déchets, en commençant par ceux potentiellement les plus facilement en contact avec l'homme, comme ceux de faible et moyenne activité, qui représentent les gros volumes. Une telle priorité relativise l'urgence fréquemment affichée d'une solution à long terme pour les déchets de haute activité. Sortir de cette situation de confusion suppose de mieux repérer comment sont reliés la gestion des déchets radioactifs et les choix énergétiques pour le futur aussi bien du point de vue technique que du point de vue de la compréhension sociale. La gestion des déchets devrait se faire quel que soit le futur du nucléaire, comme l'illustrent la Suède et la Finlande, qui ont la même politique de gestion des déchets, mais deux politiques énergétiques différentes : l'une affiche la sortie à terme du nucléaire, l'autre veut construire de nouvelles centrales. La gestion des déchets radioactifs doit gagner son autonomie par rapport au futur.

Un dialogue nourri est nécessaire. Les analyses ci-dessus soulignent l'importance d'un dialogue approfondi dans la société autour de la gestion des déchets radioactifs : il est nécessaire de clarifier les enjeux, de travailler les sujets clés, mais aussi et surtout de mieux comprendre les attentes des différentes parties prenantes. Il faut noter qu'il y a des obstacles à ce dialogue. Il n'est en particulier pas facile de sortir des idées reçues véhiculées sur les déchets. Comment convaincre les associations de participer au débat sur la gestion des déchets radioactifs, indépendamment de leur vue sur le futur du nucléaire ? De plus, la société n'a-t-elle pas parfois une tendance naturelle à " enfouir le problème ", en refusant une prise en compte des aspects négatifs de notre prospérité, comme la solution d'une gestion à long terme des déchets radioactifs ? Enfin, la pratique du secret est encore inscrite dans la culture de nombreux organismes, et la participation au dialogue des ingénieurs et techniciens suppose un apprentissage.
Il est possible d'avancer, en adoptant un processus original d'élaboration d'une véritable politique publique..
Le dialogue n'est pas une fin en soi et doit s'insérer dans un processus de travail reconnaissant à chaque partie son rôle et sa capacité à influencer le résultat. L'expérience acquise a montré que la démarche " je décide, j'annonce et je défends " n'était pas acceptable.
Trois dimensions contribuent à rendre cette élaboration d'une politique publique possible : les processus de travail, le schéma institutionnel et le rôle des acteurs, leurs comportements.

Les processus de travail
Des processus sont mis en place qui mêlent les dimensions techniques et sociales de la gestion des déchets. Ainsi en est-il de la France, avec la loi de 1991 (loi Bataille), en Suède, au Japon récemment, bientôt au Canada. D'autres pays sont en phase de réflexion, comme l'Allemagne ou la Grande Bretagne. Ces processus ont un certain nombre de caractéristiques en commun :
- ils sont fondés sur la recherche, avec ce qu'elle autorise de doutes, d'investigations et de controverses ;
- ils doivent fournir des alternatives (différentes solutions, différents sites) ;
- ils font l'objet d'une évaluation indépendante, (cf la Commission nationale d'évaluation en France) ;
- des rendez-vous d'étape sont définis (en France en 2006, tous les 3 à 5 ans ailleurs) ;
- ils permettent un apprentissage mutuel, entre les différents partenaires, en tirant parti des forums institués pour le débat (comme, par exemple, le comité local d'information et de suivi - CLIS - autour des laboratoires, en France).
Des questions importantes sont encore à envisager dans la mise en oeuvre de ces processus. Comment garantir la permanence des institutions et les moyens financiers sur le long terme ? Comment donner de la stabilité au processus tout en lui permettant de s'adapter ? Notons plus largement que ce type de processus est adapté aux nouveaux risques technologiques qui inquiètent notre société : ceux qui touchent la santé, l'alimentation, l'environnement, avec des incertitudes sur leur impact à long terme, comme l'ESB, les pollutions chimiques diffuses, ou les OGM.

Le schéma institutionnel et le rôle des acteurs
Il est essentiel que les processus mis en place définissent clairement les responsabilités des différents acteurs, selon les étapes (producteurs, opérateurs, régulateurs, gouvernement, parlement, associations), afin que chacun perçoive sa capacité à contribuer au processus de décision.
Plusieurs points sont délicats. Le rôle des associations de la société civile et des élus n'est pas le même. Dans la phase du dialogue, chacun a la légitimité de s'exprimer - sans que l'opinion présentée ait besoin d'être considérée comme majoritaire. En revanche, la participation à la négociation suppose une représentativité, et la participation à la décision exige un mandat. Le rôle des collectivités territoriales aux différents stades du processus (investigation depuis la surface, laboratoire souterrain, site de stockage...) a besoin d'être défini, certains pays reconnaissant un droit de veto local, avec parfois une possibilité de recours national (Suède, États-Unis, Suisse...). L'harmonisation entre les décisions d'implantation avec les plans de développement régionaux et la définition d'une contrepartie liée à l'accueil d'un site est aussi une question délicate.

Le comportement des acteurs
Il est essentiel de bien respecter l'esprit et la règle de ces processus, faute de les voir s'arrêter. Cela signifie que chacun reste bien dans son rôle, et ne comble la défaillance d'un autre acteur qu'avec un mandat clair et, plus particulièrement pour les opérateurs, de respecter une grande rigueur dans la démarche de recherche ; de rendre disponible à l'ensemble des acteurs intéressés les objectifs, les méthodes, les résultats, et les évaluations de leurs travaux ; de bien intégrer, dans les programmes de recherche, les demandes exprimées en dehors des cercles techniques. Par exemple, en France, la réversibilité des stockages a été introduite à la suite de demandes formulées pendant les phases précédentes de concertation avec un effort soutenu sur les différentes voies de recherche, en particulier sur l'entreposage et la transmutation.
Des questions doivent être approfondies, en particulier sur l'implication des régulateurs et de leurs conseils dans les phases préalables du processus, et sur les sites. Certains organismes s'efforcent d'élaborer une charte de leurs relations avec les parties prenantes, une mise en commun serait utile.

[R] En conclusion

De ce tour d'horizon à travers la gestion des déchets radioactifs, on peut retenir quatre points en conclusion.
Tout d'abord, l'interaction des organismes avec les différents partenaires de la société civile est inévitable, et souhaitable. Toute personne intéressée, ou tout groupe, est légitime, sans qu'il soit question de représentativité, dans le débat qui doit accompagner les décisions des représentants élus ou des autorités régulatrices qu'ils ont institués.
Cette interaction doit se faire dans un processus de décision de longue haleine, suffisamment stable dans le temps qui fasse une place à la recherche, à un débat ouvert, et qui précise les mécanismes de décision.
Certains points méritent a priori le débat, comme le diagnostic qui peut être porté sur la gestion actuelle des déchets radioactifs, ou comme la formulation des enjeux et de priorités de l'action future.
Enfin, il faut des forums nouveaux, des espaces de débat neutres par rapport aux acteurs nationaux de la production ou de la gestion des déchets radioactifs, et les organisations internationales, l'OCDE-AEN en particulier, pourraient y contribuer.
C'est un enjeu démocratique majeur que de vouloir, de permettre et de stimuler le travail de la société dans la diversité de ses composantes au sein des processus de décision pour les politiques publiques.

Yves Le Bars est président du conseil d'administration de l'Agence nationale des déchets radioactifs (ANDRA).
Ce texte est la version corrigée par l'auteur de l'intervention qu'il a faite au colloque OCDE-AEN " L'énergie nucléaire et la société civile ", le 17 octobre 2001.
[R]