Le Courrier de l'environnement n°39, février 2000

Examen des mesures agri-environnementales et de l'éco-conditionnalité des aides de la politique agricole américaine
Modalités pratiques de mise en œuvre, efficacité environnementale et conséquences économiques

Une " culture " des programmes de préservation des ressources naturelles
Articulation des politiques de protection de l'environnement
Caractéristiques de base des programmes incitatifs
Facteurs de réussite des programmes incitatifs
Conditions de la mise en place de l'éco-conditionnalité
Résultats des programmes américains


La nouvelle Politique agricole commune (PAC) entend faire jouer un rôle central aux actions de préservation de l'environnement. Elle regroupe plusieurs mesures, dont l'agro-environnement, dans le développement rural, et en fait le second pilier de la PAC. En France, la nouvelle Loi d'orientation agricole a par ailleurs institué les CTE (contrats territoriaux d'exploitation), dont l'un des axes majeurs est le volet environnemental.
Dans ce contexte, l'analyse de l'expérience américaine peut être utile. De longue date, les États-Unis ont en effet instauré des programmes incitatifs conséquents de conservation des ressources naturelles. Dans les années 1990, les aides versées aux agriculteurs américains dans le cadre des programmes volontaires représentent en moyenne 2 milliards de dollars (autant d'euros) par an, soit 20% de l'ensemble des aides fédérales. Depuis 15 ans, les américains expérimentent par ailleurs à grande échelle une éco-conditionnalité portant sur les terres sensibles à l'érosion et sur les zones humides. La formule conditionne la plupart des mesures de soutien aux agriculteurs (aides à la production, assurances récolte et désastre, programmes incitatifs...) à la mise en œuvre de pratiques respectueuses de l'environnement. L'éco-conditionnalité concerne 1,6 millions d'exploitations, soit 85% de l'ensemble des agriculteurs. L'expérience américaine est riche d'enseignements sur les méthodes suivies, les moyens déployés, les difficultés rencontrées et les résultats obtenus.

Une " culture " des programmes de préservation des ressources naturelles

Le NRCS (Natural Resources Conservation Service), un service du ministère de l'agriculture américain, l'USDA (United States Department of Agriculture), possède une véritable " culture " des programmes de conservation des ressources naturelles. Ceux-ci ont été lancés dès les années 1930 avec pour objectif majeur la lutte contre l'érosion des terres arables. Au gré des Farm Bill, les lois agricoles débattues en général à un rythme quinquennal, les programmes volontaires se sont étoffés, et ont progressivement intégré d'autres préoccupations.
A partir des années 1970, sous la pression des " lobbies " environnementaux, les zones humides se sont affirmées comme un nouvel enjeu. Parallèlement, la montée en puissance des préoccupations environnementales a mis en évidence les interactions entre l'agriculture et la qualité des eaux. Dès la fin des années 1980, le problème des pollutions diffuses d'origine agricole (sédiments, nutriments, pesticides) retient l'attention. L'EPA (Environmental Protection Agency), l'agence fédérale de protection de l'environnement, lance des programmes spécifiques qui s'adressent prioritairement aux zones sensibles (zones côtières, estuaires, grands lacs). L'USDA, pour sa part, intègre ce volet dans ses programmes incitatifs fédéraux.

Articulation des politiques de protection de l'environnement

Aux États-Unis, les politiques de protection de l'environnement ayant une incidence sur le milieu agricole sont multiples et variées. Elles concernent les différents niveaux de pouvoir, depuis l'échelon fédéral, jusqu'à celui, local, des comtés. En pratique, les États sont de plus en plus impliqués. D'une part, ils sont plus étroitement associés à la mise en œuvre des programmes fédéraux. D'autre part, ils conduisent leurs propres programmes, qui d'outils incitatifs se transforment quelques fois en réglementation stricte, en particulier dans le domaine de la gestion des nutriments et des pesticides.
Le champ des politiques de protection des ressources naturelles peut être représenté selon leur degré de contrainte (schéma ci-dessous).
L'éco-conditionnalité, qui semble devoir se placer au milieu de l'axe, relève en fait du " quasi-réglementaire ". La formule offre en théorie entière liberté à l'agriculteur qui peut choisir de ne pas s'y soumettre en délaissant les programmes de soutien fédéraux. Dans les faits, la rentabilité de la majorité des exploitations agricoles dépend des aides gouvernementales. Foncièrement, programmes incitatifs et éco-conditionnalité concernent les mêmes terres agricoles sensibles. L'agriculteur semble placé devant l'alternative, soit de participer volontairement aux premiers cités, soit de se plier au second. En réalité, sa marge de manœuvre est plus étroite. La participation aux programmes incitatifs n'est en effet pas garantie, ces derniers étant ciblés vers les terres les plus marginales.

Caractéristiques de base des programmes incitatifs

Les différents programmes agri-environnementaux américains poursuivent des objectifs de conservation des sols et des eaux, de préservation des zones humides et de développement de l'habitat naturel pour la faune. Implicitement, ils représentent également un moyen de régulation de la production car ils concernent près de 10% de la superficie des terres cultivables. Ils se traduisent par des opérations de restauration du milieu naturel et/ou de mise en place d'un couvert végétal permanent (prairie ou arbres). Ils reposent sur des principes de base identiques :
- une participation réservée aux seuls propriétaires fonciers ;
- une sélection rigoureuse des parcelles éligibles au programme ;
- un plan de conservation servant de base au contrat passé entre l'administration et l'agriculteur ;
- des modalités de financement distinguant les subventions liées aux investissements et les indemnités annuelles.
Les programmes sont exclusivement destinés aux propriétaires. L'exploitant en situation de fermage est entièrement soumis aux choix arrêtés par ce dernier. Les critères d'éligibilité aux programmes sont stricts et reposent sur les caractéristiques de la parcelle (potentiel d'érosion, zone humide, intérêt pour la faune...) ou sa position dans une zone d'action prioritaire. Les Américains font preuve d'un souci permanent d'optimiser le rapport coût des programmes sur bénéfices environnementaux. Le propriétaire qui veut faire entrer l'une de ses parcelles dans un programme doit préciser la rémunération qu'il souhaite obtenir en échange. Celle-ci ne peut dépasser un plafond défini localement en fonction de la nature des sols (productivité, etc.). Les offres des candidats sont systématiquement comparées, selon les programmes au niveau national ou de l'État, grâce à des grilles d'analyse. L'expérience américaine met en exergue l'intérêt d'une telle démarche pour cibler les actions vers des zones d'intervention prioritaires et hiérarchiser les projets en fonction de leur bénéfice potentiel pour l'environnement.
Ainsi, dans le cadre des CTE, une grille multicritères pourrait se révéler utile. Lorsque les crédits disponibles sont limités, la méthode permet de justifier les choix. Ce type de grille peut également servir de base pour fixer la rémunération des agriculteurs en fonction des efforts déployés.
Aux États-Unis, chaque contrat fait l'objet d'un plan de conservation spécifique qui précise les parcelles concernées, les pratiques à mettre en œuvre, ainsi que l'échéancier. Ce document synthétique a fait ses preuves. Il sert de référence aux vérifications qu'effectue l'administration et représente une pièce essentielle en cas de contentieux. La multiplication des plans - chaque programme nécessite son propre plan - alourdit toutefois le dispositif américain. A contrario un contrat unique pour l'ensemble de l'exploitation, tel que le prévoit le CTE, paraît une formule plus adaptée.
Du point de vue financier, un contrat américain comporte deux volets. Le premier couvre les subventions pour les investissements consentis pour les opérations de restauration et de mise en place du couvert végétal. Le cofinancement se monte traditionnellement à 50% des coûts engagés. Il peut être abondé dans le cas d'une servitude permanente sur les terres ou d'une participation d'organisations de protection de l'environnement. Le second volet correspond aux indemnités annuelles liées aux servitudes imposées. Il est basé sur l'offre remise par le propriétaire. Pour les deux volets il existe un plafond annuel de 10 000 $ par contrat, le versement total ne pouvant excéder 50 000 $ sur l'ensemble du contrat.
L'analyse des programmes américains indique que leur degré de réussite est variable. Il dépend des conditions locales, des moyens développés et de la motivation des acteurs impliqués.

Facteurs de réussite des programmes incitatifs

L'expérience américaine montre que les programmes incitatifs offrent le plus de chances de réussite lorsqu'ils relèvent d'une démarche structurée s'appuyant sur :
- des connaissances techniques solides ;
- des moyens humains conséquents ;
- une méthode de mise en œuvre adaptée.
Il est essentiel d'asseoir les programmes sur des connaissances techniques de base bien acquises. Aux États-Unis, la banque de données sur les sols représente un formidable instrument d'aide à la décision qui a été développé depuis les années 1930. Elle permet de définir les aptitudes et les contraintes des sols, ainsi que les risques auxquels ils sont exposés ou qu'ils font subir aux eaux. Chaque bureau local du NRCS dispose ainsi d'un référentiel à l'échelle de la parcelle agricole.
Les programmes agri-environnementaux sont pilotés par une agence leader, le NRCS, qui dispose de 12 000 agents, soit en moyenne un pour 150 exploitations. Ils sont déployés sur l'ensemble du territoire américain, dans des bureaux locaux situés dans chacun des 2 500 comtés. Outre son excellente couverture du territoire, le dispositif se caractérise par un schéma d'organisation rigoureux. Le personnel de terrain bénéficie de l'appui de spécialistes (pédologues, agronomes, ...). Les projets sont validés par des ingénieurs assurant la responsabilité de plusieurs comtés.
Pour chaque programme, un manuel de terrain, régulièrement actualisé, est fourni aux agents. Il explicite dans le détail les conditions pratiques de mise en œuvre (aspects techniques, administratifs et financiers). Les agents bénéficient par ailleurs systématiquement de sessions de formation continue à l'occasion de modifications dans les programmes.
La méthode de mise en œuvre s'appuie sur une formule de cogestion avec les agriculteurs. Ces derniers sont représentés au niveau de chacun des comtés dans des structures locales, en particulier les districts pour la conservation des sols et des eaux. Les districts sont de véritables partenaires du NRCS. Ils interviennent dans la définition des priorités, et approuvent les contrats passés avec les agriculteurs. Ils jouent également le rôle de relais du NRCS qu'ils appuient dans la diffusion de conseils et d'informations aux agriculteurs. Les relations privilégiées qui sont établies entre le personnel de terrain du NRCS et les exploitants représentent l'un des facteurs clés de la réussite des programmes volontaires.
L'expérience américaine montre également qu'un cadre trop rigide reposant sur les seules orientations définies à l'échelon fédéral, comme cela a été longtemps le cas aux États-Unis, présente des limites. Il n'y a pas adéquation avec les besoins et conditions environnementales locaux. Pour parer cet inconvénient, les programmes offrent progressivement un rôle plus important aux États. Dans certains cas, un partenariat étroit est établi entre le NRCS et les services de l'État, ces derniers devenant des pourvoyeurs de moyens humains et financiers pour les bureaux locaux de l'agence fédérale. Là où les projets sont mis en place à l'échelle de territoires dotés d'une identité forte, les chances de succès sont singulièrement plus grandes. La réussite des Catskills, bassin d'approvisionnement en eau potable de la ville de New-York, est par exemple manifeste. Il en va de même lorsque les projets sont menés en multi-partenariat, en associant non seulement les différents niveaux de pouvoir (fédéral, de l'État et du comté), mais encore en s'ouvrant largement aux acteurs socio-économiques, tels les organisations de défense de l'environnement. Les actions collectives cohérentes, où une conduite de projet par groupes d'agriculteurs est effectuée, donnent les meilleurs résultats. Elles facilitent la compréhension des enjeux et des externalités négatives (lessivage des nitrates, etc.) lorsqu'elles sont menées à une échelle adaptée, comme celle du bassin versant hydrologique par exemple.

Conditions de la mise en place de l'éco-conditionnalité

Aux États-Unis, l'éco-conditionnalité s'applique d'une part aux terres sensibles à l'érosion, et d'autre part aux zones humides (" swampbuster ", soit " casseur de marais "). Dans le premier cas l'agriculteur doit, dans le cadre d'un plan de conservation, suivre des pratiques limitant les phénomènes d'érosion. Dans le second cas, il ne peut plus drainer ou assainir les zones humides, sauf à restaurer en échange d'autres secteurs ayant le même potentiel.
L'expérience américaine en la matière montre qu'il s'agit d'un sujet délicat. Le concept a été mal accueilli par les agriculteurs qui estiment qu'il représente une atteinte à leur liberté d'action et au droit fondamental de la propriété, le grief portant essentiellement sur le " swampbuster ". Dans ce dernier cas, le processus a souffert d'un défaut de coordination des différentes agences fédérales impliquées qui ne sont pas parvenues à s'entendre sur une définition commune de la notion de zone humide. Quinze ans après sa mise en place officielle, le bilan de l'éco-conditionnalité est mitigé. Le dispositif, après de nombreux assouplissements, n'a toujours pas atteint son point d'équilibre. Les règles en vigueur et les modalités d'application continuent à faire l'objet de débats et d'attaques juridiques, laissant présager d'autres évolutions.
Trois volets doivent faire l'objet d'une attention soutenue avant la mise en place d'un dispositif d'éco-conditionnalité :
- la définition des terres qui feront l'objet de la politique ;
- l'identification des pratiques que les agriculteurs devront suivre pour éviter de perdre les aides ;
- la définition des moyens de mesure et de contrôle du respect des règles fixées.
La réussite de l'éco-conditionnalité suppose que des règles simples et claires soient élaborées. Un sujet d'intérêt national, comme l'érosion aux États-Unis, avec des bases scientifiques solides et reconnues (recherche, données de terrain), facilite la démarche. Quand l'objet de la politique est sujet à controverse au sein même des services administratifs compétents, comme pour les zones humides, des problèmes surgissent inévitablement.
Il est essentiel que les différents services administratifs impliqués se concertent afin de s'accorder sur les finalités et les standards techniques. Le débat doit intervenir en amont et en interne, avant que la politique ne soit publiquement présentée. Le message transmis aux agriculteurs doit être homogène.
L'expérience américaine montre que la question du contrôle et des sanctions est difficile, mais à l'évidence centrale. Si le contrôle est effectué dans de mauvaises conditions, la crédibilité du système est gravement affectée, et les agriculteurs ne le respecteront guère. Les agriculteurs doivent être en mesure de savoir s'ils sont en concordance avec les règles. Un délai doit leur être laissé pour se mettre en conformité. Les sanctions ne doivent intervenir que dans un second temps. La flexibilité (conditions climatiques et économiques) progressivement introduite aux États-Unis aurait gagné à être prévue dès le départ pour désamorcer les critiques, et instaurer un climat de confiance.
In fine, l'objectif consiste à avoir des plans adaptés aux conditions locales et offrant une souplesse suffisante pour intégrer de nouvelles connaissances aux méthodes appliquées. Ce potentiel d'adaptation doit faire partie des objectifs de départ clairement exprimés. Il faut éviter le carcan rigide de pratiques détaillées pouvant se révéler inapplicables, et élaborer des plans spécifiant les niveaux de performance à atteindre.
Le dispositif doit bénéficier d'un cadre national, mais conserver une souplesse d'application à l'échelon local. En pratique, cette flexibilité rend le suivi administratif et le contrôle de l'application des règles plus complexe. Elle requiert donc des moyens (humains, techniques) adaptés. Elle présente l'avantage de pouvoir cibler les actions en fonction des enjeux majeurs de la zone considérée.

Résultats des programmes américains

Aux États-Unis, la mesure de l'efficacité des programmes passe toujours par une évaluation économique. Cette démarche pragmatique vise à optimiser l'utilisation des crédits disponibles en les affectant aux projets les plus rentables. D'un point de vue pratique, la mesure des bénéfices pour l'environnement est un exercice complexe. Les programmes ont des impacts multiples et croisés difficiles à quantifier. Beaucoup de bénéfices sont des biens non marchands (qualité du biotope, aspects paysagers, etc.) dont l'estimation est délicate. Pour être performante, il faut que l'évaluation des bénéfices des programmes soit un objectif de départ clairement affiché. Elle requiert la définition de méthodologies adaptées qui s'appuient sur des indicateurs fiables. Ce dernier point représente un maillon faible du système américain, en particulier en raison du manque de coordination entre les agences fédérales.
L'analyse des études effectuées à l'échelle américaine semble indiquer que le principal programme incitatif, le CRP (Conservation Reserve Program), s'il est favorable à l'environnement, bénéficie en fait essentiellement aux propriétaires. Sur l'ensemble de la durée du programme, ces derniers seraient bénéficiaires pour un montant global se situant entre 8,5 et 15 milliards de dollars.
Pour son seul volet de maîtrise de l'érosion, l'éco-conditionnalité concerne 146 millions d'acres (1 ha = 2,5 acres), soit près du tiers des terres cultivables aux États-Unis. Elle joue un rôle important en matière de régulation de la production, et donc de maintien des cours des denrées agricoles. L'abandon du dispositif se traduirait selon les simulations par une baisse du revenu agricole net de 3,5 milliards de $, soit 8,8 $/acre si le chiffre est rapporté à l'ensemble des terres en culture. L'agriculteur serait là aussi globalement bénéficiaire de 5 $/acre..
En définitive le dispositif américain donne de très bons résultats, quantifiés, en terme de maîtrise de l'érosion. Qualitativement, l'impact sur la qualité des eaux et de l'habitat naturel est certainement également positif, sans qu'il soit néanmoins clairement mesuré.

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