Le Courrier de l'environnement n°39, février 2000

Perceptions et pistes de gestion sociale des risques : le rôle révélateur des questions environnementales

La présence forte de la notion de risque collectif sur la scène publique résulte de plusieurs phénomènes
Conclusion (évidemment partielle et provisoire)

Éléments de bibliographie


" Un risque n'est acceptable que quand il a été accepté ", Mark Sagoff (The economy of the earth)

[R] La présence forte de la notion de risque collectif sur la scène publique résulte de plusieurs phénomènes

Au plan mondial
La puissance des technologies et des organisations mises en œuvre par les êtres humains croît en tous domaines, et engage de plus en plus les fonctionnements sociaux (l'informatique, les biotechnologies) ;
parallèlement, les ressources planétaires et la capacité des systèmes écologiques à absorber les atteintes subies sont reconnues comme limitées (à la différence des perceptions antérieures, cf. Jean-Baptiste Say) ;
des risques apparaissent pour lesquels le régime de responsabilité n'est pas fixé, et dont la nouveauté et l'ampleur potentielle les rendent non assurables (cf. François Ewald, Association française des sociétés d'assurances) ;
les décisions technologiques se sont éloignées des personnes, citoyens ou clients, qui en subissent éventuellement les conséquences, bonnes ou mauvaises, du fait notamment de la mondialisation (cf. contestation de l'OMC) ;
le principe de précaution, apparu dès les années 1970, a donc connu un succès international rapide, car il représente à cette échelle un soubassement indispensable à la confiance (la multiplication des normes ne fait pas tout).

Au plan national
Longtemps, inventeurs et utilisateurs publics et privés des techniques en ont affirmé leur maîtrise totale et exclusive pour justifier que toute élaboration de décision les concernant leur revenait (" nous savons, vous non, faites-nous confiance ") ; cet argumentaire est resté culturellement plus longtemps accepté en France que dans la plupart des pays anglo-saxons ;
cependant, des expériences douloureuses plutôt récentes ont démenti ces affirmations : sang contaminé, ESB, dégâts locaux dus à la pollution des eaux, effets sanitaires de la pollution de l'air, amiante, etc. ;
elles ont fait s'exprimer une société en cours de maturation, beaucoup moins prête que par le passé à confier son destin aux " experts ", toujours spécialisés et pas toujours désintéressés, surtout en situation de dissymétrie d'information forte ;
à ces occasions, mais pas seulement, une part croissante de la population s'est montrée capable de s'organiser pour proposer des analyses contradictoires des situations ; les débats sur les OGM végétaux et, notamment, les conclusions proposées par le panel des citoyens, montrent leur capacité à intégrer et peser avantages et inconvénients présentés par divers experts et groupes d'intérêts, avec un souci aigu de l'efficacité des solutions proposées ;
parallèlement, les médias mettent en scène ces événements et ces problématiques comme ils le font avec toutes les questions dont ils traitent, en étant plus ou moins bien informés et plus ou moins soumis aux groupes de pression et d'intérêts.
Dans ce contexte, tout risque technologique supplémentaire encouru ne représentant pas pour les citoyens un gain direct est considéré comme indu (voir l'ouvrage de Guy Paillotin, ancien président de l'INRA, et les travaux sur les biotechnologies de Daniel Boy du CEVIPOF1). C'est pourquoi un fumeur peut accepter le risque élevé de cancer au regard du plaisir qu'il tire de ses cigarettes, ou un automobiliste le risque élevé d'accident au regard des possibilités que lui offre son véhicule, mais que le risque d'être contaminé lors d'une opération chirurgicale ou par de la nourriture, même plus faible, sans aucun bénéfice supplémentaire possible, ne lui est pas tolérable.
Il ne s'agit donc pas d'un refus de tout risque, ni d'un déni aux responsables publics et privés de leur rôle de décideurs, mais d'une revendication des citoyens que les avantages et les inconvénients pour eux-mêmes soient effectivement pesés avant décision. Comme " les absents ont toujours tort " dans les procédures, cette revendication se traduit par une demande à participer à l'analyse et à la pesée des conséquences avant décision, et par une exigence de transparence quant aux mobiles des choix finaux et aux responsabilités ainsi engagées. Il y a donc refus de l'opacité dans la prise de risques à partir du moment où celle-ci engage la société.
Cette évolution permettra aussi de constituer les instruments socio-politiques indispensables pour gérer et maîtriser la progression de la puissance et de la pénétration des technologies, et la vulnérabilité consécutive des organisations qui en dépendent. A contrario, une absence totale de dialogue social sur les choix technologiques peut déboucher sur des catastrophes écologiques, telles celles produites par les régimes autoritaires n'acceptant aucun débat démocratique (ex-URSS par exemple).
Cette nouvelle donne socio-politique interroge l'élaboration des décisions publiques " à la française ".
Il est peut-être nécessaire à ce stade de préciser ce qu'est le principe de précaution, souvent invoqué à contre sens. D'une part, le raisonnement de précaution n'intervient qu'à l'occasion de risques graves ou irréversibles dans lesquels les relations causales ne sont pas toutes clairement définies, mais restent vraisemblables (effet de serre par exemple) ; partout où la relation de cause à effet est établie et où l'on préfère s'attaquer à la source plutôt qu'éponger les conséquences, il s'agit de prévention.
D'autre part, le raisonnement de précaution consiste, pour une action en cours ou envisagée, à mettre en regard les bénéfices attendus, les bénéficiaires, les risques encourus, les victimes des risques, la réversibilité ou la compensabilité de ces risques, l'équité des régimes de responsabilité établis en cas de conséquences néfastes. Et à considérer que lorsque les risques vraisemblables dépassent les bénéfices du point de vue de la collectivité, il vaut mieux éviter de les courir. Le développement actuel du principe de précaution, qui paraît de simple bon sens et de saine responsabilité, est alimenté par la conscience de plus en plus partagée de la finitude de la planète et de ses ressources, et le sentiment qu'aucune action n'est indifférente.
Répétons donc qu'ici, il ne s'agit pas de retirer la décision aux responsables désignés pour la prendre, mais de :
- trouver les moyens d'assurer la prise en compte de tous les savoirs et points de vue concernés par une décision ;
- clarifier les régimes de responsabilités engagés par la décision à prendre avant qu'elle soit prise ;
- exposer les motifs de la décision prise.
Il n'y a donc pas lieu, au sujet du principe de précaution ou de la prise en compte des risques, d'opposer démocratie représentative à démocratie participative, ou des registres divers de légitimité entre eux. En revanche, l'extension des débats techniques entre les acteurs, notamment autour des questions environnementales locales, pose aux élus de nouveaux problèmes : par exemple, des données scientifiques récentes peuvent remettre en cause la légitimité de rapports de force ou d'intérêts traditionnels ; pour un élu local de longue date, en suivre les conclusions peut être vécu comme la trahison d'anciennes alliances, ce qui doit aussi être géré.

Cette démarche suppose :
- de clarifier les points sur lesquels les connaissances de toutes natures sont suffisamment établies pour que les conséquences des décisions soient comparées entre elles (avantages, inconvénients, et leur distribution) ;
- d'identifier et de décrire les points pour lesquels les connaissances ne permettent pas d'établir de certitudes (conditions d'occurrence des risques et des gains potentiels, conséquences et distribution de ceux-ci, et maîtrisabilité éventuelle des dommages. Ainsi, l'irruption de Caulerpa taxifolia près de Monaco était un problème très circonscrit au départ, rendu non maîtrisable du fait d'atermoiements divers : évènements fréquents mais jamais pris en compte dans les évaluations de risques) ;
- de choisir la combinaison gains-risques la meilleure pour la collectivité : cette dernière étape est manifestement de nature politique, et son déroulement doit par conséquent être démocratiquement acceptable.

Prise en compte des savoirs et des intérêts
La Commission nationale du débat public a été créée par la loi dite " Barnier " du 2 février 1995, sur le renforcement de la protection de l'environnement, pour contrôler le respect des procédures démocratiques instituées dans le cas des ouvrages publics de grande taille (autoroutes, voies ferrées, aéroports, ports, lignes à très haute tension). Son champ et ses capacités sont donc limités et ne lui permettent de suivre qu'un ou deux dossiers par an, au plan strictement formel.
Les procédures d'enquête publique classiques arrivent trop tard, portent souvent sur des portions d'ouvrages et ne permettent pas de discuter la pertinence des projets (cf le rapport de 1999 de la Cour des comptes sur la politique autoroutière française par exemple). Les dispositions nationales ne fournissent pas de support financier aux expertises contradictoires (le rapport Débat public et infrastructures de transports de la CPS2, 1996, préconisait un fonds " un pour mille concertation " pour les enquêtes publiques). Les enquêtes publiques ne s'appliquent en outre pas à des décisions technologiques ou des programmes. Il faut en effet distinguer les décisions de portée locale et les décisions de portée régionale ou nationale, moins en termes d'importance ou de principe qu'en termes de modalités et de nature des enjeux. Enfin, les débats manquent souvent de médiateurs, fonction beaucoup plus répandue dans les pays plus coutumiers de la concertation.
Des nations plutôt anglo-saxonnes et scandinaves pratiquent, depuis plus de 20 ans parfois, d'autres types de démarches, proches de notre unique exemple de conférence des citoyens, sur les OGM végétaux. On trouve par exemple :
- la conférence de consensus : elle associe des citoyens et des experts pour débattre de questions larges et émettre des recommandations ;
- le panel de citoyens : il est réuni pour éclairer les décisions, souvent localement, sans avoir à émettre d'avis formel ;
- le jury de citoyens : il est aussi réuni en général sur des problèmes locaux précis, pour élaborer un avis formel sur ceux-ci.
La conférence des citoyens organisée en juin 1998 sur les OGM végétaux est un mixte de la conférence de consensus et du jury de citoyens. Elle a notamment mis en évidence la nécessité pour les pouvoirs publics de constituer une expertise scientifique et technique multidisciplinaire à la hauteur des connaissances développées par les entreprises proposantes.
La Communauté européenne, à côté des discussions avec les représentants des groupes d'intérêts et des associations environnementalistes, a recours au Forum consultatif des citoyens sur l'environnement pour débattre certaines questions.

Régimes de responsabilité
Qui dit distribution de dommages éventuels dit analyse, pour la comparaison des choix possibles entre eux, de la nature et de la répartition des responsabilités. Pour des risques inédits, les jurisprudences existantes sont souvent peu adaptées, conduisant à des pénalités non proportionnées aux enjeux. Comme le rappelle F. Ewald, on trouve aussi des dommages non assurables, ou encore des responsabilités manifestes mais non formalisées juridiquement (dégradation d'écosystèmes).

Exposé des raisons des choix
Outre la transparence des intentions et des objectifs des décideurs, il permet l'évaluation a posteriori des décisions, par référence aux buts recherchés, ce qui constitue la base de l'évaluation de leur pertinence, et de leur adaptation ou de leur confortation ultérieure.

[R] Conclusion (évidemment partielle et provisoire)

Ce qui fait l'attachement des citoyens au secteur agricole et agro-alimentaire est aussi ce qui y rend si rapide la référence au principe de précaution. D'une part, la recherche du risque zéro en alimentation est un choix politique parfaitement admis en France : il conduit, par exemple, à éliminer les troupeaux dans lesquels un cas d'ESB a été reconnu, au détriment de l'intérêt économique immédiat de l'éleveur, mais au bénéfice du consommateur et de l'image du secteur et de l'attractivité de ses produits sur la durée. C'est un principe de précaution appliqué de façon absolue.
D'autre part, l'activité agricole a un statut bien particulier, et pas seulement en France. Boire et manger est essentiel pour l'être humain : non seulement ce dernier survit par la nourriture, mais il construit à partir d'elle sa propre substance, ce qui donne aux aliments une dimension intime, voire sacrée. Seules des situations de famine font parfois oublier l'investissement personnel et culturel de chacun dans le choix de ses aliments. De son côté, la charge symbolique de l'eau rend plus prégnant son caractère déjà vital au plan purement physiologique. Cette dimension imprègne et intensifie les perceptions et réactions individuelles lorsqu'il s'agit de nourriture et de boisson, notamment sur le plan des risques éventuellement courus.
Par conséquent, a fortiori dans le champ alimentaire, on ne peut ramener un choix public, fût-il technologique, à un examen par des experts de scénarios techniques et de coûts économiques directs. D'abord parce que les savoirs à convoquer sur les questions environnementales sont multiples (biologie, écologie, géographie, ingéniérie, sociologie, économie...). Ensuite parce que bien d'autres dimensions sont en jeu, appartenant aux domaines de la morale, de la géopolitique, de la gestion des territoires et des choix culturels (tous aspects dont par ailleurs l'importance n'est pas niée puisqu'il y est d'abondance recouru dans la publicité !). Les scientifiques et les techniciens ont donc toute leur place dans le débat ; mais la complexité et l'incertitude ne constituent pas des motifs recevables d'exclusion des procédures de décision publiques, au contraire.


[R] Éléments de bibliographie

Bailly P., 1999. Demain est déjà là : prospective, débat, décision publique. Éditions de l'Aube, 168 p.
Boy D., 1999. Précaution et acceptabilité : le cas des biotechnologies. Colloque anniversaire du CFDE, Arche de la Défense, 22 novembre 1999
Dron D, 1995. Environnement et choix politiques. Flammarion, 128 p.
Dron D., 1999. L'environnement, contrainte ou facteur de progrès ?, Colloque du Conseil national des ingénieurs et scientifiques de France, CNIT La Défense, 22 octobre 1999.
Ewald F., 1999. Le principe de précaution. Colloque du Conseil national des ingénieurs et scientifiques de France, CNIT La Défense, 22 octobre 1999.
Godard O. (dir.), 1997. Le principe de précaution dans la conduite des affaires humaines. Maison des Sciences de l'Homme et INRA, 351 p.
Hermitte M.A., 1998. Précaution et diffusion des organismes génétiquement modifiés. In Une pragmatique de la précaution : du rationnel au raisonnable. Cahiers du groupe épistémologique des Cindyniques, 4.
Paillotin G., Rousset D., 1999. Tais-toi et mange ! L'agriculteur, le scientifique et le consommateur. Bayard, Paris, 182 p.
Pujol L., Dron D., 1999. Agriculture, monde rural et environnement : qualité oblige. CPS, rapport à la ministre de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement, Documentation française.
Réocreux A., Dron D., 1996. Débat public et infrastructures de transports. CPS, rapport au ministre de l'Environnement, Documentation française, 116 p.

[R]